خصوصي سازي صنعت برق ؛ چالش ها و راهکارها

دير زماني است که مسئولين صنعت برق کشور در تلاش هستند که بخش خصوصي را در سرمايه‌گذاري براي ساخت نيروگاه هاي جديد وارد نمايند. با توجه به روند رشد تقاضا و مصرف برق کشور اين پيش‌بيني وجود دارد که ظرف ده سال آينده ظرفيتي در حدود 25 تا 30 هزار مگاوات بايد به نيروگاه‌هاي موجود کشور اضافه گردد و اين به معناي نياز به احداث حدود 3000 مگاوات نيروگاه جديد در سال خواهد بود.

در صنعت برق براي وارد کردن بخش خصوصي در ابتدا روش BOT[1] را بکارگرفتند. اين روش به اين معنا بود که يک شرکت خصوصي نيروگاهي را احداث نموده در طول دوران بازگشت سرمايه آن را مورد بهره‌برداري قرارداده و نهايتاً پس از پانزده يا بيست سال آن را به دولت (شرکت‌هاي دولتي مربوطه) منتقل نمايد. گرچه در موارد معدودي برخي از سرمايه‌گذاران بخش عمومي (نيمه دولتي) سرمايه‌گذاري‌هائي را در اين زمينه به انجام رساندند اما اين روش در مجموع با توفيق چنداني همراه نبود و به‌ويژه موفق نشد که بخش خصوصي واقعي را به اينگونه سرمايه‌گذاري‌ها تشويق نمايد. بعدها روش البته شناخته شده ديگري به عنوانBOO[2] در اين رابطه در دستور کار متوليان صنعت برق کشور قرار گرفت که تفاوت اصلي آن با روش قبل اين است که در اين روش سرمايه‌گذار پس از ساخت و بهره‌برداري کماکان به صورت مالک باقي مي‌ماند. کارنامه عملي روش اخير نيز بي‌شباهت به کارنامه همان روش قبلي يعنيBOT نيست بنابراين توضیح بیشتری در مورد آن ضروري بنظر نمي‌رسد.

بررسي‌هاي زيادي در مورد عل عدم توفيق قابل قبول اين روش‌ها و همچنين مقايسه اين دو با يکديگر انجام شده و احتمالاً کماکان در حال انجام است اما بنظر مي‌رسد که مشکلات اصلي و محوري کمتر مورد عنايت مسئولين صنعت برق قرار گرفته و عملکردها مبين عدم توجه به مسائل کليدي است.

گاهی تصور شده است که بخش خصوصي BOT را به BOO ترجيح خواهد داد چون در آن تضمين‌هاي بيشتري براي فروش برق (بدليل خريد تضميني برق توسط دولت در اين روش) و نيز بازگشت سرمايه وجود دارد. در نقطه مقابل بعضي تصور کرده‌اند که بخش خصوصي بدليل قدرت مانور بيشتر از نظر کارآفريني و مديريتي، روش دوم را ترجيح خواهد داد. اما بنظر مي‌رسد که مسئله کليدي در جاي ديگري است که کمتر مورد توجه قرار گرفته است.

اگر اين دو تجربه بطور دقيقتر مورد مطالعه قرار گيرند روشن مي‌شود که اساس روابط دولت (شرکت توانير) با سرمايه‌گذاران در هر دو روش بر مبناي قراردادهاي "تبديل انرژي " موسوم به ECA[3] بوده است که اين قرارداد در ابتدا براي سرمايه‌گذاران BOT طراحي شد و با اندک تغييراتي براي BOO نيز بکارگرفته شد. بر اساس "قرارداد هاي تبديل انرژي" سرمايه‌گذار نيروگاه را مي‌سازد سوخت مورد نياز که عمدتاً گاز طبيعي خواهد بود را از شرکت توانير دريافت مي‌نمايد و برق توليدي را به شرکت مذکور مي‌فروشد. اگر بخوبي به اين فرايند دقت شود ملاحظه مي‌شود که در واقع سرمايه سرمايه‌گذار که عملاً به يک نيروگاه تبديل مي‌شود بعنوان يک حلقه در زنجيره انحصار کامل دولتي قرار مي‌گيرد، اين ساختار انحصاري بنظر نگارنده، بزرگترين مشکلي است که در پيش روي سرمايه‌گذاران قرار دارد، یعنی: انحصار تک فروشنده از نظر تأمين خوراک ورودي و انحصار تک خريدار از نظر فروش محصول. نکته جالب‌تر اين است که اين خريدار منحصر به فرد برق، خود به همراه شرکت‌هاي منطقه‌اي تابعه‌اش بزرگترين توليدکننده برق کشور نيز هست يعني در برق توليدي نيز رقيب سرمايه‌گذار خصوصي است!

در بنگاه‌هاي دولتي متأسفانه اقدام به سرمايه‌گذاري‌ها چندان تابع تجزيه و تحليل‌هاي شفاف اقتصادي، مطالعات فني و اقتصادي و تجزيه و تحليل هزينه و فايده نبوده و نيست اما سرمايه‌گذاري يک شرکت خصوصي به عنوان يک بنگاه حداکثر کننده سود تحت شرايط خاصي اقتصادي مي‌شود به‌ويژه اگر پروژه بسیار سرمايه‌بر و پر ريسک نیز باشد. عواملي مانند طولاني شدن دوران ساخت (دوران خواب سرمايه)، تأخير در بهره‌برداري پس از آماده شدن نيروگاه بدليل عدم تحويل به موقع سوخت و يا هر دليل ديگر، توليد کمتر از ظرفيت تعيين شده بدليل عدم‌برداشت به موقع برق توليدي توسط شبکه، عدم پرداخت به موقع وجوه مربوطه توسط خريدار منحصر به فرد و بسياري از عوامل ديگر مي‌تواند چنين سرمايه‌گذاري را زيان‌ده و غير اقتصادي نمايد. در محيط انحصاري، آن هم در فضاي کسب وکار کم و بيش شناخته شده مربوطه که خریدار انحصاري خود بعنوان يک بنگاه دولتي با مشکلات بسياري دست و پنجه نرم مي‌کند و در بسياري از موارد ممکن است حتي ناخواسته آن را به سرمايه‌گذاران تحميل و منتقل نمايد، احتمال وقوع چنين پديده‌هاي زيان‌آوري چندان دور از ذهن نيست.

البته علاوه بر مشکل اساسي فوق بررسي قرارداد ECA و تجربه کساني که در مذاکرات مربوط به آن شرکت داشته‌اند نشان مي‌دهد که قرارداد مذکور بسيار يکطرفه و به نفع بنگاه دولتي ذيربط تنظیم گردیده‌است، به عبارت ديگر اين قرارداد خود بهترين شاهد بر همان معضلي است که اشاره شد. ساختار قرارداد نشان مي‌دهد که انحصارگر رقيب به قول معروف از همان باي بسم ا...... ميخواهد کنترل همه چيز را در اختيار خود داشته باشد. قيمت‌هائي که در قرارداد پيش‌بيني شده بر اساس تجربه نيروگاه‌هاي موجود است که احتمالا چه در مرحله ساخت و چه بهره‌برداري از همه لحاظ از امتيازات و يارانه‌هاي ويژه‌اي برخوردار بوده‌اند و همچنين با توجه به ابعاد شرکت توانير از صرفه‌جوئي‌هاي مقياس بهره‌مند هستند که ممکن است براي شرکتي که تنها يک يا دو نيروگاه را بهره‌برداري مي‌کند قابل حصول نباشد.

تا جائي که صاحب اين قلم مطلع است اصل "يا برداشت کن يا در هرحال وجهش را پرداخت کن" (Take Or Pay) در اين قراردادها نيامده است در صورتي که در شرايطي که انحصار تک خريداري وجود دارد اين اصل اهميت زيادي دارد که اگر خريدار به تعهدات خود در مورد ميزان برداشت برق توليدي عمل نکرد مجبور به پرداخت وجه آن باشد. البته تضمین خرید برق در قراردادها وجود دارد اما بدون توجه به ابعاد مالی آن کفایت لازم را نخواهد داشت. علاوه بر این بايد در مورد تأخير در پرداخت‌ها نيز قوانين و مقررات کافي و قوي و نظام مناسب رسيدگي قضائي وجود داشته باشد که تنبيهات لازم را اعمال نموده و خسارت و عدم‌النفع توليدکننده را جبران نمايد. پذيرش اصل ورود به نيروگاه ساخته شده بر اساس BOT يا BOO به تشخيص شرکت توانير در زماني که مدیريت نيروگاه را براي بهره‌برداري ذيصلاح تشخيص ندهد که به عنوان اصل Step In شناخته مي‌شود نيز براي سرمايه‌گذاران بسيار دشوار است، خصوصاً که تشخيص و قضاوت آن تحت ضوابط چندان روشني نيست و بصورت يک‌جانبه به عهده همان خريدار انحصاري قرار گرفته است که احياناً خود مي‌تواند از طريق شبکه، مشکلاتي را به توليدکننده تحميل نمايد.

در مجموع در قالب چارچوب هاي BOT و BOO و قراردادهاي مربوط به آن که ذکر شد شرايط بگونه‌اي يک سويه است که حتي بعضي از کارشناسان در جديت دست‌اندرکاران صنعت برق در امر خصوصي‌سازي ترديد مي‌کنند و مسئله را اينگونه مي‌بينند که دست‌اندرکاران صنعت برق براي انجام تعهداتشان براي تأمين برق مورد نياز آينده کشور، در شرايطي که با کمبود منابع مالي و به‌ويژه ارزي روبرو هستند و با توجه به اينکه منابع صندوق ذخيره ارزي قانوناً بايد به بخش خصوصي وام داده شود، از طريق اين سيستم‌ها مي‌خواهند به گونه‌اي بخش خصوصي را صرفاً واسطه تأمين ارز قرار دهند ولي در عمل کنترل کامل همه چيز در اختيار خودشان باشد. طبيعي است که تحت چنين ضوابطي بخش خصوصي چنين ريسک‌هائي را نمي‌پذيرد و عملاً چنين سرمايه‌گذاري‌هائي به نوعي به بنگاه‌هاي عمومي و شرکت هاي سرمايه گذاري نيمه دولتي تحميل مي‌گردد.

تردیدی نیست که حرکت واقعي به سمت خصوصي‌سازي عزم جدي‌تري را مي‌طلبد. البته سرمايه‌گذاري‌هاي نيروگاهي سرمايه‌گذاري‌هاي پرحجم و دير بازدهي هستند که تحقق اينگونه سرمايه‌گذاري‌ها چه در بخش نيرو و چه در هر بخش ديگري مستلزم فراهم بودن بسياري از زيرساخت‌هاي سياسي و اقتصادي مناسب است و ترتيبات بخشي براي تحقق آن کفايت نمي‌کند اما در هر حال در خود بخش بايد عزم راسخ‌تري براي گره‌گشائي وجود داشته باشد.

واقعيت اين است که تحقق سرمايه‌گذاري‌هاي نيروگاهي مستلزم آزاد‌سازي و رقابتي کردن بازار برق است. دولت و بنگاه‌هاي دولتي بايد حداکثر، متولي اداره شبکه ملي باشند و شبکه ملي متعهد باشد که در شرايط مساوی و رقابتي برق هر توليد‌کننده‌اي را به هر مصرف‌کننده‌اي که با آن توليدکننده قرارداد دارد برساند. تجربه عظيمي در اين زمينه در کشورهاي غربي وجود دارد و خصوصاً اينکه در اتحاديه اروپا از سال 2005 رقابت بين شرکت‌هاي توليد برق از سطح هر کشور فراتر رفت و به سطح اتحاديه گسترش يافت.

اولویت‌‌ ‌رقابتی کردن بازار برق حتی از تمرکز زدایی و خصوصی‌سازی نیز بیشتر است. اگر هدف اصلی ارتقاء کارایی باشد تجربه جهانی و خصوصاً تجربیات اخیر کشور چین نشان داده است که گسترش محیط رقابتی بیش از هر چیز افزایش کارایی را تضمین می کند.

دریکی دو سال اخیر وزارت نیرو اقدام به تأسیس شرکتی تحت عنوان "شرکت مدیریت شبکه برق ایران" نموده است. آزادسازی بازار برق، فراهم کردن زمینه گسترش فعالیت و مشارکت بخش غیردولتی در این بازار و توسعه رقابت در تولید و توزیع برق از جمله مهمترین اهداف تأسیس این شرکت ذکر شده است. اما مهمترین تعارضی که در این زمینه وجود دارد این است که صد در صد سهام این شرکت متعلق به شرکت توانیر است[4].

فراهم نمودن امکان دسترسی به شبکه برق برای کلیه متقاضیان دولتی و غیردولتی به منظور خرید و فروش و ترانزیت برق و ایجاد، اداره و توسعه بازار و بورس برق از دیگر اهداف اصلی تأسیس این شرکت ذکر گردیده ‌است.

همان‌گونه که قبلاً اشاره شد شرکت توانیر خود یک از عمده‌ترین تولیدکنندگان برق است. اگر قرار باشد که شرایط رقابتی بوجود آید باید نسبت چنان شرکتی با شرکت توانیر کاملاً مشابه نسبت آن با هر شرکت دیگر صاحب نیروگاه و تولیدکننده برق باشد. اما شرکت مذکور متعلق به توانیر و شرکت فرعی آن است و لذا طبیعتاً چنین شرایطی تحقق نخواهد یافت و انحصار کماکان حفظ خواهد شد مگر اینکه سیاست وزارت نیرو این باشد که شرکت توانیر را به سمت یک شرکت حاکمیتی (برنامه‌ریز، سیاست گذار و نظارت‌کننده) هدایت نموده و امور بنگاه‌داری و تولید را از این شرکت جدا کند که تنها در این صورت ممکن است فعالیت شرکت جدیدالتأسیس مذکور قرین توفیق باشد.

بنابراین شرکت مدیریت شبکه برق ایران باید در مسیری حرکت کند که به تدریج موقعیتی را فراهم آورد که در شرایط مساوی و با نرخ‌های عادلانه برق هر تولیدکننده‌ای را به هر مشترکی منتقل نماید. در این صورت بازار برق بطور واقعی به سمت رقابت جهت‌گیری خواهد نموده و خلاقیت و مدیریت برای کاهش هزینه‌ها و افزایش راندمان برای جذب مشتریان هر چه بیشتر بروز خواهد کرد. البته نمایندگان همه شرکت‌های تولید برق نیز باید به‌گونه‌ای نظام‌مند در تصمیم‌گیری‌های شرکت مذکور حضور داشته باشند.

آنچه لزوماً در زمینه صنعت برق ذکر شد مصداقی از نگرش و رویکرد دولتی به مقوله خصوصی‌سازی نیز هست. به نظر نمی‌رسد که مقوله مذکور با چنین رویکردی به پیشرفت قابل توجهی نائل شود. پارادوکس اساسی فرایند خصوصی‌سازی در ایران آن است که مدیران دولتی با تفکر دولت سالارانه می‌خواهند این فرایند را راهبری نمایند. مدیرانی که غالباً قدرت را در بنگاه‌داری انحصاری و نه در قانون‌گذاری، سیاست‌گذاری و کنترل و نظارت می‌یابند.

بنابراین برای تحقق رقابت و گسترش خصوصی‌سازی عینکی دیگر باید زد و گونه‌ای دیگر باید دید. باشد که چنین باشد.

[1] - Build , Operate ,Transfer

[2] - Build , Operate , Owning

[3] - Energy Conversion Agreement

[4] رجوع به مجله صنعت برق شماره 127 بهمن ماه 1385 سرمقاله

خصوصي سازي صنعت برق ؛ چالش ها و راهکارها

مطالب مشابه :

فروش نقدي تندر-90 در شرايط فعلي پسنديده نيست

اتحاديه اروپا و تحريم گاز ايران

راهنماي خريد خودرو از نظر كيفيت

ضربه فني ماكسيما

بخش انرژي؛ سختي‌هاي سال 91 و دشواري‌هاي پيش‌رو در سال 92

موضوع مقاله:شرايط بدر و خيبرى و انتظار فتوحات جديد عليه منافقين و كفار

خصوصي سازي صنعت برق ؛ چالش ها و راهکارها