بررسی لایحه الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت
آدرس مقاله در پایگاه مجلات تخصصی نور: مجله حقوق اساسی » زمستان 1384 - شماره 5 (از صفحه 369 تا 386) URL : http://www.noormags.com
سید احمد کاشانی*
چکیده:لایحهء«الحاق موادی به قانون تنظیمبخشی از مقررات مالی دولت»شامل 66 ماده با موضوعات متفاوت بوده است و میبایست برای هریک از این مواد لایحهء مستقلی با مشخصات مذکور در مادهء 134 آییننامه داخلی مجلس تهیه و تقدیم میگردید.در تصویب این لایحه«موازین و مقررات قانونگذاری»یا همان«آییننامهء داخلی مجلس»به عنوان تشریفاتی زائد و به شکل وسیعی زیر پا گذارده شدهاند.علاوه بر این،قانون«تنظیم بخشی از...»آزمایشی است و اکنون اجل آن فرا رسیده است.مجلس با تصویب لایحهء 66 مادهای تقدیمی دولت،مهر دائمی بر آن زده است.
آنچه در این مقاله آمده است،نقض بیش از 15 مورد از امّهات«آیین قانونگذاری»یعنی تقریبا همهء مراحل کلیدی و اصلی«آییننامهء داخلی»در جریان تصویب لایحهء«الحاق موادی به قانون تنظیمبخشی از مقررات مالی دولت»میباشد.
کلید واژه:لایحهء الحاق موادی به قانون تنظیمبخشی از مقررات مالی دولت،آییننامهء داخلی مجلس،تشریفات قانونگذاری.
لایحهء«الحاق موادی به قانون تنظیمبخشی از مقررات مالی دولت»مصوب 23/10/80 کمیسیون برنامه و بودجه مجلس ششم شامل 65 ماده با موضوعات گوناگون در تاریخ 28/11/1383 تقدیم و بنا به درخواست عدهای از نمایندگان،برخلاف قاعده و حکم الزامآور اصل 85 قانون اساسی،تقاضای رسیدگی و تصویب آن طبق استثنا و ضرورت ذیل اصل 85 قانون اساسی شده بود که ظاهرا پس از دو بار مطرح شدن و با وجود حمایت اعاضی هیات رییسه،ولی به دلیل مخالف مجلس،لایحه به گونه عادی جهت رسیدگی و ارایه گزارش به کمیسیون برنامه و بودجه به عنوان کمیسیون اصلی ارجاع شد.
(*)-نماینده دوره اول و دوم مجلس شورای اسلامی.
حقوق اساسی » شماره 5 (صفحه 372)
در پی آن و در تاریخ 10/3/1384 مادهء 66 نیز به عنوان مادهء جدید جهت اضافه شدن به لایحهدار سوی معاون حقوقی و امور مجلس ریاست جمهوری تقدیم مجلس شد.از تاریخ 9 مرداد گزارش کمیسیون«برنامه و بودجه»مبنی بر تصویب لایحه،همراه با حذف 10 ماده از لایحه و الحاق 27 مادهء جدید به شمارهء چاپ 944 مورخ 1/5/1384 در دستور جلسه علنی مجلس جهت نهایی شدن قرار گرفت.عناوین موادی که در کمیسیون«برنامه و بودجه»تصویب شدهاند در«نگاهی اجمالی»عبارتند از:
(1)مسایل مربوط به تعهدات ارزی دولت(2)اجازهء افتتاح اعتبار اسنادی به دستگاههای دولتی (3)دریافت هزینهء داوری(4)اجازهء استفاده از کمکهای بین المللی(5)نقش بانک مرکزی در عملیات ارزی و قراردادها(6)افزایش بندهایی به قانون تشویق سرمایهگذاری خارجی سال 80 شامل:تضمین تعهدات شرکتهای دولتی ایرانی،بازپرداخت مابه التفاوت قیمت محصول از سوی خزانه،فروش شرکتهای دولتی و تداوم تضمینهای دولت،تضمین تعهدات از منابع شرکتها.(7)تنظیم اعتبارات و تسهیلات ریالی سیستم بانکی و موسسات اعتباری از سوی بان مرکزی،به منظور نیل به اهداف برنامه چهارم(8)تکلیف اعطای تسهیلات به منظور بهینهسازی مصرف انرژی(9)اجازه بهرهبرداری از رودخانههای مرزی(10)تغییر نام شرکت شهرکها در استان خراسان(11)اصلاح مواد 123 و124 قانون ثبت و الحاق بندهائی به مادهء 11 قانون(12)تصویب تعرفههای حمل و نقل ریلی از سوی شورای اقتصاد (14)انتقال مصالح و تجهیزات طرحهای خاتمهیافته به طرحهای دیگر(16)وضع مقرراتی در زمینه مسائل گمرکی و بازرگانی(19)مادهء 33 قانون برنامه چهارم و وضع مقرراتی در زمینه بازرگانی خارجی (20)واردات گندم(21)قانون برنامه چهارم و اصلاح بودجه شرکتهای دولتی و موسسات انتفاعی (22 و 23)ماده 92 قانون تنظیم...و تبدیل«درآمد عمومی»به اختصاصی(24)وزارتخانهها و سازمان میراث فرهنگی و پرداخت از اعتبارات مصوب جهت آموزش پرسنل بخشهای تعاونی و خصوصی (25)صدور مجوز دریافت وجه و پذیرش دانشجویان خارج از کشور(26)اجازه هزینه به شرکتهای دولتی در زمینه فنآوری اطلاعات و اتصال مراکز آموزشی به شبکه اینترنت(27)وزارت مخابرات و الزام به توسعه شبکهء اطلاعرسانی و اینترنت جهت استفاده مراکز آموزش و فرهنگی و نیز بخشهای صنعتی(28)استفاده دولت از نافع مالی سازمانهای فرهنگی خارجی(29)سازمان میراث فرهنگی و واگذاری زمین و تغییر کابری در کمیسیون مادهء 5 و فروش تراکم ما زاد(30)بند«ب»ماده 114 و مادهء 160 قانون برنامه و تشکیل موزههای تخصصی و پژوهشی(31)سازمان میراث فرهنگی و اعطاء تسهیلات بانکی به سرمایهگذاران و تعهد سود تسهیلات و پیشبینی در بودجههای سالانه(32)توسعه
حقوق اساسی » شماره 5 (صفحه 373)
گردشگری و سفر کارکنان دولت(33)جایگاههای عرضه CNG و ساماندهی حمل و نقل درون شهری و خودروهای دوسوخته(34)تأسیس شرکتهای دولتی جدید برای هریک از نیروگاهها و واگذاری حد اقل 65%از سهام در بورس(36)بهینهسازی پالایشگاهها(37 و 38)اصلاح ماده 83 تنفیذی قانون برنامه چهارم و تغییراتی در زمینه جابجائی اعتبارات(39)کمک تلقی نمودن پارهای از یارانهها(40)انتقال مطالبات سازمان حمایت بابت مابه التفاوت به وزارت دارائی(42 و 43 و 44)پرداخت یارانههای جدید (45)پرداخت حق پرستاری از معلولین به خانوادهها(46)و مصرف اعتبارات مربوط به بیمههای تکمیلی توسط دستگاههای اجرائی(47)تعرفههای آب و برق و حق انشعاب در موارد خاص(48)انتقال اعتبارات به استناد مادهء 1 قانون برنامه سوم و تنفیذی در ماده 154 برنامه چهارم(49)حقوق و مزایای متخدمان جانباز ازکارافتاده(50)اجازه هزینه به دستگاههای اجرایی موضوع مادهء 88 قانون«تنظیم...» (53)واگذاری 25%از پروژههای نیمهتمام تملک دارائی دستگاههای مذکور در ماده 88 به بخشهای غیر دولتی و ارئاه تسهیلات بانکی ازهمان محل(55)پرداخت اعتبارات خدمات رفاهی کارکنان به صورت نقدی(56)بکارگیری افراد بازنشسته با تصویب هیات وزیران(57)تخصیص 20%از نیروهای قابل جذب به ایثارگران و 3%به معلولین(58)پرداخت حق الزحمه خدمات طرحهای آمارگیری به کارکنان دولت(59)خودگردان کردن مراکز آموزشی،رفاهی،تفریحی دستگاههای مذکور در مادهء 160 قانون برنامه چهارم(60)پرداخت 2%تشویقی از اعتبارات هزینهای مصوب جهت اصلاح ساختار نیروی انسانی(61)اجازه خرید خدمات به دستگاههای اجرائی مذکور در مادهء 160 قانون برنامه چهارم (62)اجازه مصرف 5/1%از اعتبارات برای خرید خدمات در اجرای بند«ب»مادهء 145 قانون برنامه چهارم(63)تکلیف دستگاههای اجرائی به استخدام یکی از فرزندان کارکنان شهید و جانباز خود (64)مستثنی کردن اعتبارات دستگاههای اجرایی از مواد 5،4،3،2 قانون محاسبات عمومی(65)جابجائی اعتبارات ردیفهای متفرقه دستگاهها(66)ایجاد تکالیفی در رابطه با بیمه همگانی و...جانبازان.
همانگونهکه ملاحظه میشود این لایحه مرکب از 66 موضوع متفاوت است و بدیهی است که باید رای هریک لایحهء مستقلی با مشخصات مذکور در مادهء 134 آییننامه داخلی مجلس تهیه و تقدیم میگردید.
1-نقض مادهء 134 آییننامهء داخلی
برطبق ماده 134 آییننامه داخلی،لوایح قانونی که از سوی دولت به مجلس پیشنهاد میشوند باید: -دارای موضوع و عنوان مشخص باشد.
حقوق اساسی » شماره 5 (صفحه 374)
-دلایل لزوم تهیه و پیشنهاد آن در مقدمه لایحه به وضوح درج شود.
-دارای موادی متناسب با اصل موضوع و عنوان لایحه باشد.
این ماده که از اساسیترین موازین قانونگذاری است و عینا برطبق مادهء 130 آییننامه داخلی شامل حال طرحهای قانونی نیز میشود،در آییننامههای دوران مشروطیت و در مادهء 101(چاپ 1343)نیز عینا تصریح و الزامآور بوده است.ولی لایحهء مورد بحث به اسم«الحاق موادی به قانون تنظیم...»هیچ یک از ویژگیهای مذکور در ماده 134 را به دلایل زیر دارا نمیباشد.
الف-لایحهء مربوطه دارای 66 ماده با موضوعات کملا متفاوت است و قهرا نمیتواند دارای«موضوع و عنوان»مشخص باشد.«تنظیمبخشی از مقررات مالی دولت»یا«الحاق موادی به قانون تنظیمبخشی از مقررات مالی دولت»یک نامگذاری پوچ و بیمعنی است که از تنگی قافیه به آن متوسل شدهاند.جالب است که حتی این نامگذاری به دلیل تناقضی که در درون دارد،مردود میباشد.زیرا قرار است که لایحهء مورد بحث بصورت دایمی تصویب شود،حال آنکه قانون«تنظیمبخشی از...»آزمایشی است و دی 84 اجل آن فرا میرسد.حتی اگر تنفیذ غیر قانونی مذکور در«برنامه چهارم»را هم بپذیریم باز هم قانون«تنظیم...» 5 ساله و موقت است،ولی مجلس میخواهد بر لایحهء 66 مادهای تقدیمی دولت مهر دایمی بزند.
عنوان هرقانونی بسیار مهم و معرئف موضوع و ماهیت آن قانون بوده و موضوعی واقعی و مستقل را به ذهن متبادر مینماید.مراجعه به مجموعهء قوانین که از صدر مشروطیت تاکنون به تصویب مجلس قانونگذاری رسیده،نشان میدهد که همگی دارای«عنوان و موضوع»مشخص میباشند1.قانو«مالک و مستأجر»،قانون«خدمت وظیفهء عمومی»قوانین مربوط به تشکیل وزارتخانههای مختلف و صدها مورد دیگر که«موضوع و عنوان»قانون،مخاطب را به شاکله و محتوی آن راهنمائی و هدایت مینماید.سهلانگاری در این ضرورت که بند یک ماده 134 آییننامه داخلی مجلس شورای اسلامی نیز به آن تصریح کرده است، ناشی از عدم توجه به منشأ و نقطهء شروع شکلگیری قوانین است.در حقیقت موضوعات و مسایل واقعی که به هیچ وجه انتزاعی و ساخته و پرداخته ذهن انسان نیستند،نقطهء شروع و منشأ شکلگیری قوانین هستند. اینگونه قوانین،موضوعات مربوط به مردم و حقوق عمومی جامعه را که نیازمند قانونگذاری هستند،به نظم درآورده و مدوّن مینماید.
درست است که«عنوان و موضوع»قوانین،خود قانون نبوده و باستناد آن برای کسی«حق یا تکلیفی»ایجاد نمیشود،ولی قانونا و به حکم ماده 134 آییننامه باید هر«لایحهای»دارای«عنوان (1)-قوانین«بودجههای سالیانه»و«برنامههای 5 ساله»و امثال قانون«تنظیمبخشی از مقررات مالی دولت»مربوط به دولتهای بعد از انقلاب از این قاعدهء اصولی مستثنی هستند.
حقوق اساسی » شماره 5 (صفحه 375)
و موضوع»مشخص باشد.فلسفهء این تأکید این است که از پراکندهنویسی در قانونگذاری که سرچشمهء نابسامانی است پرهیز گردد.
ب-لایحهء 66 مادهای«الحاق موادی به قانون تنظیم...»فاقد مقدمهء مذکوردر بند 2 مادهء 134 آیین نامهء داخلی مجلس شورای اسلامی است.یکی از دلایل تخلف دولت از انجام این تکلیف قانونی نیز تناقضی بوده که در آن گرفتار آمده است.آوردن 66 موضوع گوناگون،بیآنکه این موضوعات کمترین ارتباطی از نظر اجتماعی،فرهنگی،اقتصادی و غیره با یکدیگر داشته باشند،به گونهء آشکار امکان تدوین و آوردن هرگونه مقدمه توجیهی و شرح دلایل لزوم تهیّه و تقدیم یک لایحهء را از دولتمردان سلب کرده است.طرح یا لایحهای که قرار است به قانون تبدیل شود،آن قدر اهمیت دارد که تهیهکنندگان آن باید به خود زحمت تهیه مقدمهء جامع و توجیهی مذکور در بند 2 مادهء 134 را بدهند.
ج-بند 3 ماده 134 آییننامهء داخلی نیز در لایحهء تقدیمی دولت به گونه کامل نقض شده است.برطبق این بند«لوایح قانونی باید دارای موادی متناسب با اصل موضوع و عنوان لایحه باشد».مفهوم این بند این است که حتی اگر لایحهای با«عنوان و موضوع»مشخص و مقدمه کافی و موادی کاملا مرتبط با اصل موضوع تقدیم شده باشد،ولی بخشها و مواد آن متناسب با موضوع لایحه و کامل نباشد،مجلس نمی تواند نسبت به تکمیل و تغییر اساسی و سپس تصویب آن اقدام نماید،بلکه باید در اجرای این بند، لایحه را جهت تکمیل به دولت باز گرداند.
آیا قانونگذار با منظور نمودن الزام راجع به«تناسب مواد لایحه با اصل موضوع»که از دوران مشروطیت تاکنون در آییننامههای مجالس وجود داشته است،پرگویی و بیهودهگویی کرده و جلوی پیشرفت کار را گرفته و سنگاندازی در راه دولت و مجلس نموده یا واقعا هدف مهمی را با پیشبینی این الزام دنبال کرده است؟
این الزام به اصل 74 قانون اساسی باز میگردد که لوایح قانونی را نیازمند تصویب هیات وزیران دانسته و طبیعتا باید تغییرات اساسی و تکمیلی نیز از سوی هیات وزیران صورت بگیرد.این الزام،نقش موثری در اقتدار دولت و مجلس و تفکیک مسوولیتها از یکدیگر داشته و به ویژه دولت را به سوی انسجام و یکپارچگی و همفکری کابینه و مسوولیت مشترک و دقت در امور سوق میدهد.
لایحه تقدیمی دولت آقای خاتمی به مجلس هفتم به نام«لایحهء الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت»مرکب از 66 مادهء پراکنده و بیارتباط با یکدیگر،اجبارا«موضوع و
حقوق اساسی » شماره 5 (صفحه 376)
عنوانی»هم نداشته است که بررسی«تناسب مواد با اصل موضوع و عنوان لایحه»موضوع بند 3 مادهء 134 معنی و مفهوم پیدا کند.
2-پیامد عدم رعایت مادهء 134 بر هم ریختن نظام قانونگذاری است
دولت مکلف بوده است که برای 66 ماده مذکور،66 لایحهء مستقل با«موضوع و عنوان»مشخص و مقدمه توجیهی کامل به مجلس تسلیم نماید.دولت ازاین دستور تخلف و هیات رییسه مجلس نیز آن را نادیده گرفته و در نتیجهء از یک سو دچار تناقضاتی شده است و از سوی دیگر بخشهای مهم و اصولی آییننامه که ارکان نظام قانونگذاری را تشکیل میدهند،به شرح زیر مورد تجاوز واقع شدهاند.
2 الف-کمیسیونها
هیات رییسه در اجرای تکلیف مذکور در مواد 144 و 145 آییننامه داخلی مجلس شورای اسلامی، کمیسیون برنامه و بودجه را به عنوان کمیسیون اصلی در نظر گرفته و لایحه را به آن ارجاع نموده است.اگر چه آییننامه داخلی در رابطه با وظایف کمیسیون«برنامه و بودجه»نیز دچار تناقض و آشفتگی است2،ولی نگاهی اجمالی به 66 مادهای که در لایحهء«الحاق موادی به قانون تنظیمبخشی از مقررات مالی دولت» گردآوری شدهاند نشان میهد که باز هم برطبق مواد 33 و تبصره 39 آییننامه داخلی که شرح وظایف تخصصی کمیسیون برنامه و بودجه را احصا کرده است،اکثریت مواد لایحه لا اقل به عنوان کمیسیون اصلی به کمیسیون برنامه و بودجه را احصا کرده است،اکثریت مواد لایحه لا اقل به عنوان کمیسیون اصلی به کمیسیون برنامه و بودجه مربوط نمیشوند.چگونه است که چنین لایحهای به کمیسیون«برنامه و بودجه»به عنوان کمیسون اصلی ارجاع گردیده است؟
ظاهرا تنها استدلال این بوده که این مواد در خلال لایحهء بودجه سال 84 از سوی دولت آقای خاتمی تقدیم گردیده است،ولی کمیسیون برنامه و بودجه با توافق دولت و قطعا هیات رییسه ترتیبی داده است که این مواد با این استدلال که غیر بودجهای هستند،از لایحهء بودجه بیرون کشیده شوند.اکنون چه اتفاقی افتاده است که مجددا این مواد بودجهای تلقی شدهاند؟!
مفهوم بیرون کشیدن این مواد از لایحه بودجه این بوده است که چنانچه دولت خواهان قانونی شدن دایمی این مواد است باید مراحل لازم جهت رسیدن به این مقصود را در هیات وزیران و مجلس شورای اسلامی بپیماید نه اینکه مجموعهء آن مواد را مجددا روی هم ریخته و تقدیم مجلس نموده و به همان شیوه (2)-(نامه مروخ 1/10/83 آقای دکتر سید محمود کاشانی به ریاست محترم مجلس و پیشنهادهایی برای اصلاح آییننامه)
حقوق اساسی » شماره 5 (صفحه 377)
تقاضای تصویب آن را بنماید.این اقدام دولت و هیات رییسه مجلس باعث میشود موادی ناشناخته را که مراحل قانونگذاری را طی نکردهاند از یک ساله بودن به مادام العمر تبدیل کند.
2 ب-حذف شور اول از لایحهء دو شوری
به اعتراف دولت و مجلس مواد این لایحه غیر بودجهای و بنابراین برطبق مادهء 143 آییننامه، لایحه دو شوری میباشد.ولی در مورد این لایحه حکم مادهء 150 آییننامه ناظر بر برگزاری شور اول عملا حذف گردیده است.زیرا برطبق مادهء 150 در شور اول«...دربارهء نقاط ضعف و قوت، نقائص و امتیازات و لزوم یا عدم لزوم آن طرح و لایحه در کلیات مذاکره میشود و پس از آن نسبت به اصل طرح یا لایحه رأیگیری به عمل میآید...».
اکنون این سوال وجود دارد که مجلس دربارّ کلیات کدام یک از مواد این لایحه که دارای موضوعات متفاوت هستند مذاکره کرده و سپس نسبت به اصل کدام یک از مواد غیر مرتبط باهم اعلام رای نمودهاست!؟این مطلب را آقای دکتر حسن سبحانی نمایندهء محترم در جلسهء علنی روز یکشنبه سوّم مهرماه 84 به روشین متذکر شدند این تذکر قانونی قطعا کافی برای توقف مذکرات و خارج کردن این لایحه از دستور بود.
2 ج-نطق نمایندگان
از پیآمدهای روی هم ریختن این مواد غیر مرتبط و مستقل از یکدیگر،پایمال شدن شدید حق نمایندگان در زمینهء مدت نطق در جلسهء علنی موضوع مادهء 108 آییننامه داخلی است.اگرچه بر اثر تنگنظریهائی که عمدتا به جمهوری اسلامی تحمیل شدهاند،آییننامه داخلی«مجلس شورای اسلامی»مدت زمان مذاکرات و نطقها را نسبت به آییننامهء داخلی«مجلس شورای ملی»بیجهت محدود نمودهاست،زیرا برای هریک از این مواد که در خور لایحهای مستقل است باید مدت زمانهای حداقلّی مذکور در مادهء 108 یعنی مثلا 45 دقیقه برای مخالفان یا موافقان وقت در نظر گرفته میشد. درحالیکه هیات رییسهء محترم مجلس این 45 دقیقه را جمعا برای 5 نفر در نظر گرفته است تا در مخالفت با 66 مادهء اصلی و 27 مادهء الحاقی لایحهای سخن بگویند که فقط روخوانی آن ساعتها وقت نیاز دارد!!
حقوق اساسی » شماره 5 (صفحه 378)
3-جایگاه پیشنهادات نمایندگان در جریان قانونگذاری
یکی از بحثهای مم و مؤثری که مشارکت آحاد نمایندگان در امر قانونگذاری را تضمین مینماید،پیشنهادهای نمایندگان در مورد با طرحها و لوایح قانونی است.وجود یک آییننامه داخلی جامع و پاسخگو از یک سو امکان ارایه کامل نقطه نظرات نمایندگان را در قالب پیشنهاد فراهم میسازد و از سوی دیگر این پیشنهادها را محدود و مقیّد به شروطی مینماید که به استقلال قوه مجریه آسیبی نرسیده و مجلس نیز بتواند با استماع نظرات،تصمیم شایستهای در برابر آنها اتخاذ نماید.پیشنهادات نمایندگان نیز از جمله مسائلی است که در آییننامهء داخلی دستخوش دگرگونی شده است.
3 الف-رابطهء پیشنهادات با موضوع لایحه
ماده 97 آییننامه داخلی چاپ سال 1363 که لا اقل تا سال 1365 حاکم بوده است میگوید:«پس از رای موفاق نسبت به اصل لایحه یا طرح،پیشنهادهای کتبی واصله به هیات رییسه نسبت به هریک از مواد و همچنین مواد الحاقیه که هردو باید کاملا مربوط به موضوع لایحه یا طرح باشد به کمیسیون ارجاع میشود و...»
این الزام و ضرورت در مواد 102 و 103 آییننامه مجلس شورای ملی چاپ سال 43 عینا تصریح و حتی به این حد هم اکتفا نکرده و در پایان ماده 103 میگوید«به پیشنهادات اصلاحی که به تشخیص رییس مجلس خارج از موضوع لایحه باشد یا ماده مربوط را ذکر نکرده باشد ترتیب اثر داده نمیشود و...»
نظیر ماده 97 فوق الذکر،ماده 151 در آییننامه موجود میباشد که البته معلوم نیست از چه زمانی ولی بههرحال ویژگی مذکور برای پیشنهادات نمایندگان را که یک ضرورت انکارناپذیر است از پایان ماده 151 حذف کرده است.اگرچه با وجود اصل 74 قانون اساسی و نیز ماده 134 آییننامه داخلی، این حذف نمیتوانست ضرورت ارتباط پیشنهادات با موضوع لایحه را منتفی نماید،ولی بههرحال از بین رفتن این مانع روشن و قاطع وسایل سوء استفاده و گسترش هرجومرج در امر حساس و ظریف قانونگذاری را رواج داده است که به مواردی از آن در ارتباط با همین لایحه مورد بحث اشاره میکنم؛
3 ب-حذف 10 ماده از لایحه در کمیسیون برنامه و بودجه
در جریان رسیدگی به لایحه در کمیسیون برنامه و بودجه با پیشنهاد نمایندگان و رای کمیسیون تعداد 10 ماده از لایحه حذف شدهاند.عنوان بعضی از این مواد عبارتند از:صدور مجوز واگذاری اراضی به کسانی که به صورت غیر مجاز تصرف و بر روی آنها احداث بنا نمودهاند،ایجاد تکالیف
حقوق اساسی » شماره 5 (صفحه 379)
جدید برای نیروی انتظامی و گمرک ایران،اعطا مجوز سرمایهگذاری به مناطق آزاد و بازخرید محصول،انحلال شرکتهای دولتی و تبدیل به موسسه یا مرکز دولتی،نحوه سرمایهگذاری شرکتهای تابع و زارتخانههای نفت و نیرو،اجازه هزینه کردن 5 در هزار مابه التفاوت معوق الوصول به سازمان حمایت،واگذاری مدیریت و امکانات واحدهای دولتی و دستگاههای اجرایی به افراد حقیقی و حقوقی در اجرای ماده 88 قانون تنظیمبخشی از مقررات مالی دولت،اصلاح ساختار نیروی انسانی سازمان توسعه و نوسازی معادن.
همانگونهکه ملاحظه میشود این مواد دارای موضوعات مستقل و هریک درخور یک لایحهء مستقل بودهاند و برطبق اصل 74 قانون اساسی در هیات وزیران تصویب شدهاند.
این لوایح مستقل یا باید از سوی دولت در جلسهء علین مسترد گردیده و یا در جلسهء علنی و با رأی اکثریت نمایندگان ردّ و کنار گذاشته شوند.به هیچ وجه یک لایحهء قانونی با پیشنهاد نمایندگان و رأی کمیسیون حذف و از دستور خارج نمیشود.
3 ج-الحاق 27 مادهء جدید با موضوعات گوناگون در کمیسیون برنامه و بودجه
این مواد که با پیشنهاد نمایندگان و تصویب کمیسیون به لایحه اضافه شدهاند راجع به مسائلی از قبیل:واگذاری اموال عمومی و دولتی،اوراق مشارکت،تغییر قانون مالیاتها و...نفت و گاز،انرژی اتمی،آموزش و پرورش و غیره هستند که هیچ یک به هم ارتباط ندارند و لا بد با عبو از مجلس به قانون تبدیل میشوند.واقعیتی که بر هیات رییسهء محترم و هیج یک از نمایندگان محترم مجلس پوشیده نیست،این است که تنها طرحها و لوایح قانونی هستند که برطبق اصل 74 قانون اساسی قابلیت طرح در مجلس و براساس آییننامهء داخلی پس از پیمودن مراحل قانونی به قانون تبدیل میشوند.بنابراین 27 مادهء الحاقی به صرف تصویب کمیسیون و رأی مجلس به دلیل تخلف از اصل 74 قانون اساسی مطلقا ارزش قانونی پیدا نمیکنند.
چنانچه دولت یا مجلس خواهان قانونی شدن متون 27گانهء الحاقی باشند،باید هریک از این مواد به صورت یک لایحهء سمتقل از سوی دولت یا با امضای 15 نفر از نمایندگان بصورت طرح قانونی و با رعایت جزئیات مواد 134 و 130 آییننامه داخلی پیشنهاد شوند.اگر طرح باشند به حکم مادهء 130 آییننامهء داخلی«نسخهای از هریک از این طرحها توسط رییس برای وزیر یا وزیران مربوط باید ارسال گردد».
حقوق اساسی » شماره 5 (صفحه 380)
4-نقض مواد 135،136 و 148 آییننامهء داخلی مجلس شورای اسلامی
مسوولیت اجرای قوانین موجب اشراف وزیران به امور کشور و شناخت نقاط قوت و ضعف و نارسائیهای قانونی شده و آنان را وادار مینماید که نسبت به رفع کاستیها با پیشنهاد لوایح قانونی در جهت اصلاح قوانین موجود یا ایجاد قوانین جدید اقدام نمایند.براساس آییننامهء داخلی،از این گام نخستین نا نهائی شدن قانون در مجلس،وزیران و نمایندگان دولت گامبهگام حضور دارند تا مصوبات مجلس بصورت واقعبینانه و هرچه دقیقتر تهیه و وزیران نیز با باور عمیق نسبت به اجرای آنها اقدام و پاسخگو باشند.در این راستا برخی گامهای ضروری و موثر عبارتند از:
-براساس مادهء 135 آییننامهء داخلی مجلس«کلیهء لوایح قانونی تقدیمی به مجلس باید به امضا رییس جمهور و وزیر مسوول با وزرای مسوول رسیده باشد».
-برطبق مادهء 136«لوایح قانونی باید در جلسهء علنی مجلس توسط وزیر مربوط و یا نمایندگان دولت تقدیم گردد».
-برطبق مادهء 148«کمیسونها موظفند،در موقع رسیدگی به طرحها و لوایح،از وزراء و بالاترین مقام دستگاه ذی ربط دعوت به عمل آورند».
-به موجب ذیل مادهء 136«در موقع طرح آن(لایحه)نیز باید وزیر مربوط یا یکی از وزراء به تناسب موضوع حاضر باشند».
ولی مواد لایحهء موسوم به«الحاق موادی به قانون تنظیم...»متنوع و مستقل و هریک به موضوعی مربوط میشوند و به تناسب،هیاتهای رییسه مجلس و کمیسیونهای تخصصی مکلف بودهاند که به مفاد مواد مذکور در آییننامهء داخلی عمل نمایند،که به دلیل نادیده گرفتن مادهء 134 در پذیرش و وصول لایحه از تکلیف روشن مقرّر در مواد 135،136 و 148 آییننامه تخطی و تخلف کردهاند.
5-پیشنهادات نمایندگان و کمیسیونها
تعدادی بالغ بر 110 پیشنهاد از سوی نمایندگان و 55 مورد از سوی کمیسیونها دائر بر تأیید، اصلاح،تغییر جزیی و کلی مواد و به ویژه حدود 60 مادهء الحاقی مفصّل(مثلا برای جانشینی مادهء 16، متنی با بیش از 4 صفحه)پیشنهادشده که در دفاتر به شمارهء چاپ 943 و 944 گردآوری گردیدهاند. روال کار مجلس چنین است که تکالیف این پیشنهادات میباید در صحن علنی و با توضیح پیشنهاد دهنده و اظهار نظر یک موافق و رأی مجلس روشن شوند.نگاهی به این پیشنهادات و اندکی اندیشه و دقت نشان میدهد که هرگونه سرنوشتی که برای آنها رقم زده میشود،اعم از«ردّ»یا
حقوق اساسی » شماره 5 (صفحه 381)
«تصویب و قانون شدن آنها»و یا«صرفنظر کردن پیشنهاددهنده»تأسفبرانگیز و خجالتآور و بیانگر سقوط کیفتی قانونگذاری در مجلس شورای اسلامی میباشد.گمان نمیکنم در هیچ یک از پارلمانهای کشورهای دیگر نمونهای از آن را بتوان یافت.
6-استناد به موادی از قانون<<برنامه چهارم>>و نیز قانون<<تنظیم...>>مصوب 23/10/80 کمیسیون برنامه و بودجه
بیشا ز 20 مورد از مواد لایحه«الحاق موادی به قانون تنظیم...»به مواد قانون«برنامه چهارم»و نیز قانون«تنظیمبخشی از مقررات مالی دولت»و مواردی از قانون برنامه سوم که در برنامه چهارم تنفیذ شدهاند،استناد نموده و آن مواد را اصلاح یا احکام جدیدی برمبنای آنها صادر کرده است.این مواد نیز از جهات زیر مردود و باطل هستند:
1-هیات رییسه مجلس هفتن به استناد اینکه لایحه«الحاق موادی به قانون تنظیمبخشی از مقررات مالی دولت»دایم هستند،آنها را از قانون بودجه سال 1384 بیرون کشید تا آن را به تصویب دایمی برساند.فارق از تناقضاتی که قبلا به آن اشاره کردم،اکنون چگونه میشود در بیش از 20 مورد، مواد این قانون دائمی را بر مرکب قوانین موقت«برنامه چهارم»و«تنظیمبخشی از مقررات مالی دولت» سوار نموده و سرنوشت آنها را به هم گره بزنید؟!
2-قانون 114 مادهای آزمایشی«تنظیمبخشی از مقررات مالی دولت»مصوب 23/10/80 کمیسیون برنامه و بودجهء مجلس ششم که عمر 4 ساله دارد،در تاریخ 23/10/84 مدت اجرای آزمایشی آن پایان میپذیرد و از تصمیم کمیسیون برنامه و بودجه مجلس ششم رفع اثر شده و خواهد مرد.چگونه میشود سرنوشت برخی از مواد یک قانون دایمی به اسم«الحاق موادی به قانون تنظیم...»را به این قانون در حال نابودی پیوند زد؟
3-شاید پاسخ این باشد که قانون«تنظیم...»به موجب ماده 156 قانون«برنامه چهارم توسعه»در مدت برنامه یعنی به مدت 5 سال در مجلس ششم«تنفیذ»گردیده است.
اولا-باز هم قانون«تنظیم...»موقت است و نمیتوان قانونی دایم را به آن وابسته کرد.
ثانیا-هنگامی که هیات رییسهء محترم مجلس هفتم«برنامه چهارم توسعه»،مصوّب مجلس ششم را تایید کرد،در نامه هشت صفحهای مورخ 24 مردادماه 83 نسبت به پرهیز از این اقدام غیر قانونی هشدار داده و از جمله تصریح نمودم:«تنفیذ 114 ماده یک قانون آزمایشی به موجب یک ماده از 247 ماده لایحه به اصطلاح برنامه 5 ساله هیچگونه جایگاهی در نظام قانونگذاری و آییننامه داخلی ندارد».اکنون نیز
حقوق اساسی » شماره 5 (صفحه 382)
قاطعانه تاکید میکنم که صلاحیت و وظیفهء مجلس شورای اسلامی این است که قوانین را تصویب کند و تصویب،«کلمه»به«کلمه»و«حرف»به«حرف»بوده و حتی«علایم نگارشی»مربوطه باید به تصویب برسند.چنانکه رییس محترم مجلس در کی از جلسات علنی اخیر در کی مباحثه منطقی و صحیح با نمایندگان بین انتخاب علامت ویرگول(،)یا واو(و)گفتگو و مناقشه داشتند و بالاخره یکی را انتخاب کردند.اکنون آیا میتوان 114 ماده را که در 34 صفحه در قطع A4 و با حروف ریز شوشتهشده3با یک قیام و قعود به قانون تبدیل کرد؟محال است و این ممنوعیت بدیهیتر از آن است که نیاز به نشاندادن حکم یا قرینهای قانونی داشته باشد.
با این وجود آییننامه داخلی مجلس شورای اسلامی در این زمینه ساکت نبوده است.برطبق تبصره 2 ماده 91 آییننامه داخلی که قطعا تا سال 1365 دارای اعتبار کامل بوده است:«نمایندگان مجلس و دولت نمیتوانند یک لایحه یا طرح قانونی را که بیش از یک ماده دارد به عنوان ماده واحده پیشنهاد و تقاضای تصویب نمایند.در صورتی که طرح یا لایحه مشتمل بر بیش از یک ماده باشد باید مواد و تبصرهها جزء به جزء طرح و مورد شور قرار گیرد».تنفیذ 114 ماده به موجب مادهء 156 قانون «برنامه چهارم»علاوه بر همهء ایرادات از جمله«تنوع عناوین و موضوعات»و...از بارزترین مصادیق حکم تبصرهء 2 مادهء 91 بوده و محکوم به بطلان است.این حکم در تبصره ماده 96 آییننامهء داخلی مجلس شورای ملی-چاپ سال 43 با تفاوتی در بعضی عبارتها عینا ذکر شده است.
نظیر تبصرهء 2 مادهء 91 در آییننامهء داخلی کنونی مجلس،مادهء 142 است که برطبق آن «نمایندگان مجلس و دولت نمیتوانند یک طرح یا لایحهء قانونی را که بیش از یک موضوع دارد به عنوان ماده واحده پیشنهاد و تقاضای تصویب نمایند.در صورتی که طرح یا لایحه مشتمل بر بیش از یک موضوع باشد،باید مواد و تبصرهها جزء به جزء طرح و مورد شور قرار گیرد.هیات رییسه موظف است قبل از اعلام وصول طرحها و لوایح،مفاد این ماده را رعایت نماید».
همانگونهکه ملاحظه میشود ماده 142 به صورت ناشیانه از تبدیل کلمهء«ماده»به«موضوع»در تبصرهء 2 مادهء 91 حاصل شده است.مادهء 142 موجب حذف تبصرهء 2 مادهء 91 شده و خودبهخود به صورت وهنآور و سبکی در درون خود و نهایتا با مواد 130 و 134 آییننامهء داخلی دچار تناقض گردیده و راه سوء استفاده برای ورود لوایح غیر قانونی بودجههای سالیانه و برنامههای 5 ساله و مواردی از قبیل لایحهء«تنظیمبخشی از مقررات مالی دولت»را هوار نموده است.ولی به هرصورت حتی مادهء 142 نیز (3)-چاپ بهمنماه 1383-ادارهء کل قوانین.
حقوق اساسی » شماره 5 (صفحه 383)
اجازه نمیدهد که 114 موضوع گوناگون است به موجب یک ماده و بدون ورود در جزئیات به قانون تبدیل شود.
ثالثا:قانون 114 مادهای در خصوص«تنظیم...»بصورت آزمایشی و در تاریخ 23/10/80 به تصویب کمیسیون برنامه و بودجه مجلس ششم رسیده است.اصل لایحهء پیشنهادی مرکب از 73 ماده در تاریخ 5/8/80 بوده که برخلاف اصل 74 قانون اساسی و در کمیسیون برنامه و بودجه 41 ماده به آن افزوده شده است!این قانون صرفنظر از ماهیت فاسد مواد،از جهت نادیده گرفتن تشریفات قانونگذاری از جمله تفویض اختیار به کمیسیون برنامه و بودجه اسباب تأسف است.همین بس که مجلس هفتم در درو مرحله و علیرغم دفاع اعضای هایت رییسه،حاضر نشد که با اقدام مشابه لایحهء 66 مادهای«الحاق...»را جهت تصویب آزمایشی و با استناد به ذیل اصل 85 به کمیسیون ارسال نماید.در رابطه با اساس لایحهء«تنظیم...»از جهت تنوع موضوعات و تصویب آزمایشی آن آقای دکتر سید محمد کاشانی در بخشی از نامه سه صفحهای مورخ 8 بهمنماه 1380 خطاب به آقای کروبی رییس وقت مجلس نوشتند:«اینگونه قانونگذاری با هدف از تأسیس قوه مقننه و وضع قانون که ایجاد نظم، ثبات و هماهنگی در جامعه است ناسازگاری کامل داشته و باعث تولید نابسامانی در کشور میگردد»و در پایان نامه از هیات رییسه مجلس ششم خواستند که«مصوبه کمیسیون برنامه و بودجه را از شورای نگهبان مسترد و از دولت خواسته شود که به تکلیف قانونی خود در زمینهء تدوین لوایح قانونی به درستی اقدام نماید».
هنگامی که مجلس هفتم به موادی از قانون«تنظیم...»و نیز قانون«برنامه چهارم»رسما استناد میکند،در حقیقت به گونهء غیر مستقیم بر اصل این قوانین مهر تأیید میزند.قوانینی که به باور من شایسته نام قانون نیستند.
7-لوث کردن اصول 94 تا 97 قانون اساسی
این اصول بیانگر نقش و مسوولیت شورای نگهبان در رابطه با مصوبات مجلس شورای اسلامی است.برطبق این اصول مصوبات مجلس شورای اسلامی از نظر عدم مغایرت با موازین اسلام و قانون اساسی باید برای شورای نگهبان ارسال گردد.شورای نگهبان،درحالیکه قانونگذاری را در تار و پود پیرایههای عجلیبی مانند«برنامههای 5 ساله»و«مصوبات مجمع تشخیص مصلحت»و...گرفتار کرده و آنها را«میزان و معیار»سنجش مصوبات مجلس شورای اسلامی قرار داده است،تشریفات قانونگذاری
حقوق اساسی » شماره 5 (صفحه 384)
را که به موجب اصول 52،53،65،74 و...به گونه مستقیم در امر قانونگذاری لازم الرّعایه هستند به فراموشی سپرده و یا برخوردی ضعیف با آنها نموده است.
به هرصورت ظاهر امر این است که شورای نگهبان فقط نسبت به متنی که از مجلس ارسال شده است،بررسی و اظهار نظر میکند.هنگامی که حدود 80 ماده با موضوعات کاملا متفاوت زیر عنوان یک مصوبه،به جای 80 مصوبه،و به اسم«لایحهء الحاق موادی به قانون تنظیمبخشی از مقررات مالی دولت» در اختیار شورای نگهبان قرار میگیرد،مدت زمانهای پیشبینیشده در اصول 94 و 95 قانون اساسی جهت یک رسیدگی دقیق و عادلانه هرگز فراهم نبوده و انجام مسوؤلیت شورای نگهبان در بررسی دقیق مصوبات مجلس نیز لوث خواهد شد.
8-ماهیت مواد
نیازی نمیبینم که وارد بحثهای ماهوی تکتک مواد این لایحه شده و ایرادات آن را بیان کنم. تجزیه و تحلیل چنین مواد آشفته و بیارتباطی نیازمند فرصتهای بسیار طولانی و انجام کارشناسی و گردآوری اطلاعات است ولی آنچه به گونهقطعی میتوان گفت این است که نمایندگان مجلس هرگز دارای فرصت و امکان لازم برای رسیدگی به مندرجات این لایحه و پیشبینی پیامدهای زیانبار آن نبودهاند.
به عنوان نمونه در مادهء 29 لایحهء«الحاق موادی به قانون تنظیم...»،با پیشنهاد سازمان«میراث فرهنگی»به کمیسیون مادهء(5)قانون تأسیس شورایعالی شهرسازی و معماری،اجازهء«تغییر کاربری»و به شهرداریها اجازهء«فروش تراکم»داده شده است که این هردو برخلاف قوانین جاری کشور هستند.براساس قانون تأسیس شورایعالی شهرسازی،مأموریت کمیسیون مادهء(5)تنها و منحصرا«تهیه و تصویب طرحهای تفصیلی و تغییرات آنها است»و چیزی به امس«فروش تراکم»در قاموس قوانین شهرسازی و دیگر قوانین بنیادی که حافظ حقوق مالکانه همسایگان است وجود نداشته و مجاز نمیباشد.اینگونه«تغییر کاربریها»و«فروش تراکم»تخلّف است و بنا و بنیان امنیت عمومی و محیط زیست پایتخت و اقتصاد و فرهنگ کشور را با تهدید جدی روبهرو کرده است.اکنون و با کمال تأسف و به دستاویز«توسعه گردشگری»به انی اقدامات شهرداری تهران از سوی مجلس شورای اسلامی استناد شده و به گونهء ضمنی مهر تأیید زده میشود.قدر مسلم این است که اگر مادهء 29 این لایحه،به صورت یک لایحهء مستقل با همهءویژگیهای قانونی تقدیم مجلس شده و تمام مراحل و تشریفات قانونگذاری دربارهء آن پیموده شده بود،چنین مصوّبهای از مجلس خارج نمیشد.
حقوق اساسی » شماره 5 (صفحه 385)
9-ضعف نظارت
رییس محترم مجلس در«همایش مجلس و نظارت»از نبودن نظارت بر اجرای قوانین به حق گلایه و گفتهاند:
«آیا در کشور به همان اندازه که نسبت به امر قانونگذاری اهتمام داریم نسبت ه امر نظارت هم اهتمام داریم؟که پاسخ من به این سوا
مطالب مشابه :
منابع کامل دکتری حقوق جزا و جرم شناسی .
» خدمات پایان نامه تقدیمی در نکوداشت استاد در برخی ویژه نامه ها از جمله :
بررسی لایحه الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت
مادهای تقدیمی دولت نیز از جمله مسائلی و در پایان نامه از هیات
پیشنهادهایی برای اصلاح آییننامه داخلی مجلس شورای اسلامی
پیشنهادهایی برای اصلاح آییننامه نامه داخلی) گزارش تقدیمی از جمله برای
اشعار تقدیمی به استاد دكتر ناصر كاتوزيان
اينك او زمزمه اين جمله منظوم كند: پایان نامه های راهنمایی شده توسط کتب تقدیمی به دکتر
ابطال مصوبه اختیار تغییر محل خدمت کارکنان رسمی دولت
شغل مورد تصدی کارمند، می گوید و با توجه به سیاق جمله و مفهوم تقدیمی پایان نامه و
نقد یک رای در زمینه‌ی مسوولیت شهرداری نسبت به زیانِ درختان
» خدمات پایان نامه ارشد در این دادخواست، از جمله، به «در دادخواست تقدیمی، خواهان
آیین نگارش حقوقی
تغییر معنی ومفهوم جمله می در لوایح تقدیمی و دادخواست های پایان نامه
اسطوره و منطق - بخش نخست
بعضی‌ها، از جمله باستان دینی و اشیای تقدیمی در نظر پایان نامه و مقاله در
برچسب :
جمله تقدیمی پایان نامه