گزارشي از تهيه طرح هاي جامع و تفصيلي؛قانوني ديروزي براي شهرهاي امروزي

 

مهناز خجسته نيا(روزنامه قدس)

نزديك به نيم قرن است كه براي محدوده سكونت شهرنشينان كشور، طرح جامع تهيه مي شود و هر از چند سالي زمزمه اصلاح، بازنگري و اجراي جديد آن به گوش شهروندان مي رسد.
از آن زمانها تاكنون، يكي از تفاوتهاي شهر و روستا همين طرحهاي شهرسازي بوده كه براساس نياز شهرنشينان، نظام شبكه معابر و خدمات و كاربري اراضي تعيين تكليف شده است.




اما اينكه اين طرح با سابقه شهري چقدر براي شهرنشينان شكافته شده و شهروندان چقدر در تهيه آن سهيم هستند مسايلي است كه با وجود گذشت اين همه سال، هنوز برطرف نشده و همواره مورد انتقاد مجريان و متوليان امور شهري بوده و هست.
در اين گزارش سعي بر اين است ضمن تشريح دو طرح جامع و تفصيلي، به بيان نقطه نظرات مطرح در اين خصوص پرداخته شود.

تعريف در منابع قانوني
طرح جامع، طبق آنچه در متون قانوني به عنوان سند تعريف شده عبارت از طرح بلند مدتي است كه در آن نحوه استفاده از اراضي و منطقه بندي مربوط به حوزه هاي مسكوني، صنعتي، بازرگاني، اداري و كشاورزي و تسهيلات شهري، نيازمنديهاي عمومي شهري، خطوط كلي ارتباطي چون ترمينال، فرودگاه و بنادر و سطح لازم براي ايجاد تجهيزات و تسهيلات عمومي مناطق، نوسازي و اولويتهاي مربوط به آنان تعريف مي شود و ضوابط و مقررات مربوط به تمامي موارد و همچنين ضوابط مربوط به حفظ بنا و نماهاي تاريخي و مناظر طبيعي تهيه و تنظيم مي گردد.
در همين منابع در تعريف طرح تفصيلي نيز آمده، طرحي است كه براساس معيارها و ضوابط كلي طرح جامع شهر تهيه مي شود. اين طرح براي استفاده از زمين شهري در سطح محلات شهر، موقعيت و مساحت هر يك از آنها، وضع دقيق شبكه عبور و مرور به ميزان تراكم جمعيت، واحدهاي شهري و اولويتهاي مربوطه به مناطق بهسازي، نوسازي و توسعه، حل مشكلات شهري و موقعيت كليه عوامل مختلف شهري در آنها تعيين شده و نقشه ها و مشخصات مربوط به مالكيت تهيه و تنظيم مي شود.

طرح جامع سرزمين، بالادست ترين
يكي از كارشناسان شهرسازي و عضو سازمان نظام مهندسي خراسان رضوي مي گويد: از آنجا كه هيچ نقطه از پهنه سرزمين نبايد بدون كاربري و تعيين تكليف نشده باشد چه اراضي داخل محدوده شهري و روستايي يا اراضي خارج از محدوده، طرح جامع سرزمين از بالادست ترين طرحهايي است كه در كشور تهيه مي شود.
اين طرح به دليل اينكه همه ابعاد كشور را مورد بررسي قرار مي دهد هم از لحاظ آمايشي و هم كالبدي تهيه مي شود.
طبق قانون شوراي عالي شهرسازي تهيه بخش آمايشي اين طرح برعهده سازمان مديريت و برنامه ريزي است و كالبدي آن را وزارت مسكن و شهرسازي تهيه مي كند.




در قالب اين طرح كشور به 10 منطقه و هر منطقه به تعدادي ناحيه تقسيم شده كه با اين احتساب در مجموع 84 ناحيه در كل كشور به وجود آمده است.
مهندس اصغري مي افزايد: طرح جامع شهر نيز در مرتبه بعدي طرح جامع سرزمين قرار دارد كه با توجه به نياز منطقه اين طرحها تهيه مي شود.
اما چون اعتبارات تكافوي تهيه طرح جامع تمام شهرها را نمي دهد طبق قانون براي برنامه ريزي شهرها طرحهاي هادي تهيه مي شود كه متولي آنها دفتر فني استانداريهاست و متولي طرح هادي روستايي بنياد مسكن مي باشد.
به گفته اين كارشناس، طرح جامع شهر هر 10 سال بايد بازنگري شود و چون شرايط متفاوت مي شود عملاً مورد تغيير قرار مي گيرد. از سوي ديگر چون طرح جامع شهرها در سطح كلان خطوط را تعيين مي كند به تنهايي نمي تواند پاسخگوي تمام نيازها باشد و ملاك عمل قرار بگيرد بنابراين تهيه و اجراي طرح تفصيلي شهر در مرتبه بعد از آن قرار مي گيرد.
تهيه طرح جامع در استانها، سازمان مسكن و شهرسازي است و مرجع بررسي استاني آن در شرايط حاضر كار گروه شهرسازي و معماري، تأييد شوراي شهر و سازمان مديريت و برنامه ريزي و در نهايت تصويب شوراي عالي شهرسازي و معماري است.
طرح تفصيلي نيز بلافاصله بعد از طرح جامع توسط سازمان مسكن و شهرسازي استانها تهيه مي شود و سپس از تصويب كميسيون ماده 5 شوراي عالي شهرسازي و معماري از طريق استانداري براي اجرا به شهرداريها ابلاغ مي شود و عملاً ملاك عمل خواهد بود.
طرح هادي شهري نيز آميخته اي از طرح تفصيلي و جامع است. با اين تفاوت كه داراي شرح خدمات كمتري نسبت به طرح تفصيلي است و نسبت به طرح جامع به موضوعهاي كمتري مي پردازد.
سند طرح هادي شهري، هم پاسخگوي طرح جامع و هم تفصيلي است.

طرح تفصيلي براي 5 سال
مدير شهرسازي سازمان مسكن و شهرسازي خراسان رضوي نيز از طرح جامع شهرها به عنوان استخوان بندي اصلي شهر ياد مي كند و مي گويد: اين طرح يك نگاه كلي به شهر دارد و ضوابط و مقرراتي تعيين مي كند كه اين ضوابط ملاك تهيه و اجراي طرح تفصيلي شهر خواهد بود.
مهندس محمدحسن اكبرزاده ابراهيمي مي افزايد: در اين طرح كاربريهايي چون فرودگاه، فضاي سبز شهري، آموزش عالي و ... در سطح كلان براي شهر مشخص مي شود اما به جزييات ريز شهرها پرداخته نمي شود.
وي با بيان اينكه در طرح جامع هرگز مشخص نمي شود هر لكه روي نقشه به چه كاربري اختصاص مي يابد، مي گويد: مثلاً شبكه معابر در طرح جامع كلي است اما در طرح تفصيلي حتي عرض شبكه معابر محلات مشخص و كاربري هر لكه و مالكيت آن تعيين مي شود.
وي اظهار مي دارد: طرح تفصيلي براي دوره پنج ساله تهيه مي شود و طي اين مدت مي تواند بازنگري شود در غير اين صورت تا پايان دوره ملاك عمل و اجرا براي شهرداريهاست.
اين كارشناس مسؤول مي گويد: تا سال گذشته 13 شهر استان خراسان رضوي داراي طرح جامع شده اند كه برخي از آنها دومين و تعدادي سومين دوره طرح جامع آنها در حال اجراست. طرح جامع بقيه شهرها نيز يا در مرحله تصويب و يا در دست تهيه و يا در حال انعقاد قرارداد با مشاوران هستند.
مدير شهرسازي سازمان مسكن و شهرسازي خراسان رضوي مي گويد: با اين احتساب از 60 شهر اين استان حدود يك سوم يعني20 شهر داراي طرح جامع مي باشند.
وي از تصويب طرح تفصيلي شهرهاي تربت حيدريه، تربت جام، گناباد و سبزوار خبر مي دهد و مي گويد: طرح تفصيلي اين شهرها در حال ابلاغ براي اجراست و طرح تفصيلي شهرهاي قوچان، كاشمر و نيشابور نيز در حال بررسي نهايي مي باشد.
مهندس اكبرزاده ابراهيمي در خصوص طرح جامع كلان شهر مشهد نيز اظهار مي دارد: اولين طرح جامع شهر مشهد در سال 1351 و دومين در سال 72 طبق مصوبه شوراي عالي شهرسازي و معماري براي دو دوره 10 و 25 ساله قابليت اجرا داشته و دارد.
البته دومين طرح به دليل تغيير شرايط شهر با توجه به مسايلي چون توسعه هاي دروني و گستردگي شبكه حمل و نقل (قطار شهري) و افزايش زائران، با وجود اينكه دوره آن به پايان نرسيده از سال 83 مورد بازنگري قرار گرفته است كه مطالعات آن 50 درصد به اتمام رسيده و اميدواريم تا نيمه اول سال آينده براي تصويب ارايه شود.
وي با بيان اينكه بازنگري اين طرح به منزله تغيير نيست بلكه ممكن است وضعيت را گاهي تثبيت كند اظهار اميدواري مي كند: اين اعتقاد كه تمامي نهادهاي مسؤول و مردمي شهر بايد در تهيه طرح صاحب نظر باشند به مقبوليت اجراي طرح بيفزايد.
اين كارشناس مسؤول از تدوين همزمان طرح جامع و تفصيلي مشهد با نظارت دو نهاد مسكن و شهرسازي و شهرداري خبر مي دهد و مي گويد: جدا از مسأله كمبود اعتبار، چون شهر زنده است و هر روز در حال تغيير، به دليل بعد زمان، اين تصميم اتخاذ شده زيرا در غير اين صورت با تهيه جداگانه طرحهاي مجموعه اي شهر، جامع و تفصيلي زمان زيادي صرف خواهد شد.

مشاركت در تدوين طرحهاي مشهد
سرپرست معاونت شهرسازي و معماري شهرداري مشهد نيز مي گويد: طبق توافقنامه سال گذشته، نهادي مستقل تهيه طرح جامع و تفصيلي مشهد را در حال تدوين دارد كه رياست آن با حكم مشترك شهرداري و وزارت مسكن و شهرسازي تعيين مي گردد.
مسعودي مي افزايد: معاون وزير مسكن و شهرسازي، معاون عمراني استانداري خراسان رضوي، رئيس شوراي اسلامي شهر، شهردار، رئيس سازمان مسكن و شهرسازي استان و چهار كارشناس مجرب دانشگاهي از جمله اركان شوراي راهبردي تهيه اين طرح هستند.
وي با اشاره به اينكه مشهد بعد از پايتخت، دومين شهري است كه ضمن انعقاد تفاهمنامه، طرح تفصيلي آن تهيه مي شود، اظهار اميدواري مي كند: تدوين اين طرح ظرف مدت حداكثر يك سال طبق نظر اين دو سازمان متولي به اتمام برسد.
مسعودي محدوده طرح جامع مشهد را 25 هزار هكتار عنوان مي كند و مي گويد: اين طرح با افق 25 ساله تهيه و تنظيم مي شود.
وي تعيين كاربري اراضي، نظام شبكه معابر، نظام توزيع خدمات و سمت و سوي توسعه شهر را از اهداف تهيه طرح جامع شهر عنوان مي كند و مي گويد: به دليل كلي بودن طرح جامع، نمي توان آن را اجرايي كرد و نياز به طرح تفصيلي است كه با ضوابط و مقررات به تفكيك پلاك تدوين مي شود.
مسعودي با اشاره به تهيه طرح جامع اوليه مشهد در سال 51  با افق سال 70 تصريح مي كند: اين طرح در سال 67  توسط سازمان مسكن و شهرسازي براي تجديدنظر به مشاور واگذار شد كه در سال 72 با افق سال 95 و استراتژي كلي تهيه شد.
به گفته وي براي اجرايي كردن طرح جامع سال 72 نياز به طرح تفصيلي بود كه فقط براي منطقه 13 و قسمتهايي از مناطق 14، 15 و 16 و مركز شهر تهيه شد و 17 هزار و  500  هكتار مشهد بدون طرح تفصيلي باقي ماند.
سرپرست معاونت معماري و شهرسازي شهرداري مشهد راهكار اساسي حل مشكلات شهر را تهيه طرح تفصيلي جديد و كنار هم ديدن مناطق مختلف شهر عنوان مي كند و مي گويد: تمامي مصوبات، معيارها، قوانين و حقوق شهروندان در اين طرح مد نظر قرار مي گيرد و براي دستگاههاي اجرايي كاربرد دارد.

سه سال حاشيه در طرح تهران
دكتر منصوري، عضو هيأت علمي دانشگاه تهران يكي از ايرادهاي وارده به طرحهاي گذشته جامع و تفصيلي به ويژه در پايتخت را تهيه آن توسط يك سازمان (مسكن و شهرسازي) عنوان مي كند و مي گويد: هيچ دستگاهي به تنهايي نمي تواند درباره يك شهر تصميم گيري كند و تهيه چنين طرحهايي نيازمند مشاركت تمامي دستگاههاي متولي امور شهر است.
وي كه داراي دكتراي مطالعات شهري با تخصص معماري منظر از دانشگاه لاويلت پاريس و همچنين دكتراي تاريخ معماري از دانشگاه سوربن است در گفتگو با ايسنا، مي گويد: تهران اولين شهر كشور بود كه تدوين طرح جامع آن به نهادي دايمي متشكل از شهرداري، شوراي شهر، وزارت مسكن و وزارت كشور سپرده شد اما متأسفانه با وجود گذشت سه سال از عمر نهاد و به رغم فعاليتهاي زيادي كه در اين نهاد انجام گرفته هنوز خود آن به مثابه «جنيني رشد نيافته» باقي مانده است زيرا هرگز آيين نامه اي كه مسؤوليت، اختيارات و وظايف هر بخش را تعريف كرده و به تأييد مراجع بالادست رسانده باشد تهيه نشده است.
وي با اشاره به اينكه لايحه تشكيل نهاد دايمي طرحهاي تفصيلي و جامع اينك بعد از سه سال از شروع كار نهاد تدوين مي شود، مي گويد: اين اتفاق مي بايست از همان روز اول و موازي با تهيه طرح رخ مي داد.
عضو هيأت علمي دانشگاه تهران اظهار مي دارد: هدف از تأسيس اين نهاد اين بود كه تهيه طرح جامع تهران از روندي كه وزارت مسكن به تنهايي براي شهرداري و شهروندان تصميم بگيرد خارج شود و به روندي بين الاطرافي وارد شود كه مشاركت همه سازمانها در آن عملي شود. اما به دليل پرهيز از قانونمند و نهادينه شدن ساختار و عملكرد نهاد و فقدان آيين نامه، عملاً روند تصميم گيري بدتر از گذشته شد و نه تنها همه سازمانها حذف شدند بلكه يك فرد با اختيارات مطلق جايگزين تمامي روندهاي تصميم گيري شد كه مي بايست با مشاركت چندين سازمان انجام گيرد.
وي در اثبات مدعاي خود مي گويد: در اين نهاد شورايي راهبردي تأسيس شد اما هرگز مشخص نشد معيارها و ضوابط انتخاب اعضاي آن چگونه بود.
به گفته وي بعدها مشخص شد برخي از شخصيتهاي حقيقي شورا در سطح پايين دست خود مشاور نهاد شدند، علاوه بر آنكه نبود كميته هاي تخصصي پايين دستي كه امكان بررسيهاي تخصصي را به ويژه براي شخصيتهاي حقوقي پرمشغله اين شورا فراهم كند، تعداد كم، نا منظم بودن و فواصل طولاني ميان جلسات، نشان مي دهد كه شوراي راهبردي بيش از هر چيز يك شوراي تشريفاتي بوده تا شورايي تأثيرگذار.
دكتر منصوري اظهار مي دارد: براي تدوين طرح جامع تهران حدود 29 مشاور انتخاب شدند، اگر فرآيند انتخاب آنها را نگاه كنيم مي بينيم كه همه آنها به يك نفر منتهي مي شود بي آنكه ضابطه انتخاب اين مشاوران مشخص باشد.
اين كارشناس در نقد طرح جامع تهران مي افزايد: ما به دنبال نهادي بوديم كه عملاً مشاركت همه سازمانها را در ساختار خود نهادينه كند به گونه اي كه همه سازمانها در تدوين طرح مشاركت داشته باشند اما در عمل همه سازمانها به يك شخص تفويض اختيار كردند.
وي در بيان وضعيت كشورهاي توسعه يافته در تهيه طرح جامع و تفصيلي شهرها مي گويد: در بسياري از كشورها چون ژاپن، نقشه طرح تفصيلي هر محله به تفكيك كاربري اراضي و توزيع شبكه خدمات رفاهي، آموزشي و بازرگاني به موازات تهيه طرح در مكان مورد نظر نصب مي شود تا علاوه بر اظهار نظر سازمانهاي مسؤول و كارشناسان، شهروندان نيز در تدوين آن سهيم باشند اما در ايران نه تنها مردم هيچ سهمي در تهيه طرح و شناختي از ماهيت آن ندارند بلكه هر از چند سالي با نقشه اي مواجه مي شوند كه يا يك شبه با تغيير كاربري ملكشان ميلياردر مي شوند و يا با قرار گرفتن اراضي شان در طرح تعريض شبكه معابر بيچاره.

خداحافظ شهرسازي
دكتر ناصر براتي، معاون آموزشي پژوهشي دانشكده معماري و شهرسازي دانشگاه بين المللي امام خميني(ره) نيز در مقاله خود با عنوان «خداحافظ شهرسازي» آورده است: عمر اكثر طرحهاي شهري ما در آخرين جلسه تصويب و تمام مي شود و آمارهاي رسمي نشان مي دهد كه بخش عمده اين طرحها اجرا نمي شوند.
وي با تأكيد بر اينكه نگرش فرآيند تدوين طرح بايد تغيير كند، مي افزايد: تدوين اين طرح بايد به عنوان سندي ملاك عمل باشد كه برطرف كننده همه مشكلات باشد.
دكتر براتي در انتقاد به حذف مردم و كارشناسان دانشگاهي در شوراي راهبردي نهاد تدوين طرح جامع تهران مي گويد: مردم و دانشگاه عناصري بودند كه تحليلهاي آنها مي توانست تضمين كننده جهت گيري درست شوراي راهبردي باشد اما متأسفانه از همان آغاز هم دانشگاه و هم مردم حذف شدند.
اين كارشناس در نقد طرح جامع تهران اظهار مي دارد: به صراحت مي گويم: شهرداران مناطق روي اين طرح نقد دارند، اما چرا نبايد نماينده شهردار كه بايد طرح را اجرا كند از همان آغاز در جريان انجام كار باشد.

قانون 40 ساله
مهندس آزادي، يكي از كارشناسان شهرسازي نيز در دفاع از تشكيل نهاد دايمي و شوراي راهبردي براي طرح جامع شهرها به ويژه در تهران مي گويد: كلان شهري مثل تهران را نمي توان با سندي كه در تاريخ مشخص تصويب شده و به حال خود رها گشته را هدايت كرد در حالي كه برنامه ريزي امري مستمر و دايمي است و اگر ما مي پذيريم كه وجود نهادي براي آن ضروري است بايد بپذيريم كه اين نهاد قانوني شود.
و با بيان اينكه طي سه سال از تأسيس اين نهاد هيچ فرصتي از دست نرفته، مي افزايد: لايحه نهاد بايد تدوين و قانوني شود در اين صورت ديگر نهاد قائم به فرد نيست.
وي با اشاره به اينكه در چشم اندازسازي بايد تمام گروههايي كه توسعه در زندگي آنها تأثيرگذار است مشاركت داده شوند، مي گويد: بايد گروههاي ذي نفوذ به لحاظ اقتصادي و گروههاي كارشناسي و دانشگاهي در قالب كارگروههايي مشاركت داده شوند.
مهندس آزادي اظهار مي دارد: با وجود گذشت 40 سال از تصويب قانون طرح جامع، اين قانون تاكنون بازنگري نشده است.
معاون معماري و شهرسازي شهرداري تهران تأكيد مي كند: وزارت مسكن نمي تواند تدوين كننده قانون جامع شهرسازي و معماري باشد، بلكه اين وزارتخانه بايد نقشي هماهنگ كننده ايفا كند. با اين رويكرد ضروري است طرح آمايش سرزمين و طرحهاي توسعه و عمران تا مقياس محلي مورد توجه قرار گيرد و در اين زمينه بايد مسايل جمعيتي، اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي مدنظر باشد.
همچنان كه بايد تكليف مسأله نظام مشاركتي و نقش مشاركت مردم جويانه روشن شود يعني بايد مشخص شود كه شهرداري يك نهاد دولتي است يا مردمي و غيردولتي. افزون بر اين ضروري است در فرآيند تدوين اين قانون اصلاح ساختار شهرداري لحاظ شود زيرا بحث اصلاح ساختار يكي از ضرورتهاست.
حبيب اللهيان مي افزايد: با توجه به بلايي كه در خلا اين قانون بر سر مملكت آمده اين قانون مي تواند قانون اساسي دوم كشور تلقي شود، زيرا نبود آن سبب شده، تخريب سرزمين تا مرز فاجعه پيش برود به ويژه آنكه درصد تخريب مردم نسبت به درصد تخريب دستگاههاي عمومي و دولتي بسيار ناچيز است. بر اين اساس يكي از ويژگيهاي اين قانون بايد منظم كردن و نظم بخشي به دستگاههاي عمومي و دولتي باشد. از همين رو توليد اين سند نيازمند يك ساختار اجرايي است و اين قانون چه در مجلس و چه در دولت به كميسيون ويژه اي نياز دارد.

قدمت صد ساله
معاون معماري و شهرسازي شهرداري تهران نيز در بيان تاريخچه قوانين معماري و شهرسازي در ايران مي گويد: اولين قانون مرتبط با اين موضوع صد سال پيش در كشور شكل گرفت. سپس طي دو دوره 25 ساله اين قانون تحت عنوان قانون اداره شهر اصلاح شد، اما از 50 سال پيش تاكنون، هيچ قانون جديدي براي شهرداري و شهر و به ويژه در بعد شهرسازي تصويب نشده است. حتي مجموع قوانين و مقرراتي كه در ارتباط با شهرسازي پس از انقلاب در مجلس تصويب شده نسبت به ساير قوانين بسيار ناچيز و اندك است.
مهندس حبيب اللهيان در گفتگو با ايرنا با اشاره به اينكه ريشه تدوين قانون جامع معماري و شهرسازي به سال  79  بازمي گردد و اينك با شش سال تأخير به وزارت مسكن منتقل شده، مي افزايد: پيش از تدوين اين قانون، ضروري است تعريفي براي آن ارايه شود با اين رويكرد كه آيا اين قانون قرار است طرح جامع بهره برداري از سرزمين را ارايه دهد يا قانون جامع وزارت مسكن را.
به گفته وي قانون جامع معماري و شهرسازي بايد با رويكرد قانون جامع مداخله در زمين و به عبارت ديگر قانون جامع بهره برداري از سرزمين تدوين شود.