خلاصه کتاب چالشهای مدیریت دولتی ایران تالیف دکتر حسن دانایی فرد

چالشهای مدیریت دولتی در ایران

چالشهای مدیریت دولتی در ایران
دکتر حسن دانایی فرد

خلاصه ی کتاب :

-مدیریت دولتی چیست ؟ دامنه فعالیت های مدیریت دولتی چنان گسترده است که از جست وجوی فضا تا جارو کردن خیابان ها را در بر می گیرد. بر این اساس ، چالش فراروی اندیشمندان در حوزه مدیریت دولتی تعریفی جامع و مانع ازمدیریت دولتی بوده است . ویلسون مدیریت دولتی را

«اجرای نظام مند و کارآمد قانون عمومی» می دانست .

شناسه ی کتاب
عنوان ونام پدید آورنده : چالشهای مدیریت دولتی در ایران /دکتر حسن دانایی فرد
(عضو هیئت علمی دانشگاه تربیت مدرس)
مشخصات نشر:سازمان مطالعه وتدوین کتب علوم انسانی دانشگاهها(سمت)،مرکز تحقیق وتوسعه علوم انسانی ،1387

موضوع:سازمان های دولتی – ایران – مدیریت

فهرست مطالب
مدیریت دولتی چیست؟..................................................................................................4
اداره ومدیریت...........................................................................................................4
اصول اداره امور عمومی..............................................................................................4
مردم محوری درمدیریت دولتی........................................................................................5
تاملی بر مفهوم عقلانیت................................................................................................7
عقلانیت در خط مشی گذاری...........................................................................................7
مدیریت دربخش دولتی..................................................................................................9
رویکردها به مدیریت در بخش دولتی................................................................................9
معنای راهبرد دربخش دولتی...........................................................................................9
اهمیت اعتماد به دولت..................................................................................................11
چهارچوب های نظری اعتماد به دولت................................................................................11
مدیریت دولتی مشارکت جویانه........................................................................................11
پاسخگویی در مدیریت دولتی..........................................................................................12
رضایتمندی شهروندان از مدیریت دولتی.............................................................................13
پرسشهایی مربوط به رفع مشکلات مدیریت دولتی..................................................................13
فساد چیست؟.............................................................................................................16
هزینه ی فساد............................................................................................................16
اهمیت پیشگیری از فساد................................................................................................17
ارتقای پاسخگویی سیاسی...............................................................................................17
تقویت جایگاه آموزه های دینی.........................................................................................18
ایجاد بخش خصوصی رقابت...........................................................................................18

مدیریت دولتی چیست ؟
دامنه فعالیت های مدیریت دولتی چنان گسترده است که از جست وجوی فضا تا جارو کردن خیابان ها را در بر می گیرد. بر این اساس ، چالش فراروی اندیشمندان در حوزه مدیریت دولتی تعریفی جامع و مانع ازمدیریت دولتی بوده است . ویلسون مدیریت دولتی را«اجرای نظام مند و کارآمد قانون عمومی» می دانست . دیماک تعریف زیر را در باره ی مدیریت دولتی عرضه کرد :« مطالعه قدرت ها و مسائل ،سازمان و کارکنان ،و شیوه ی مدیریت اجرای قوانین و خط مشیهای مقالات دولت ».مارشال دیماک ،گلادی دیماک و داگلاس فکس مدیریت دولتی را چنین تعریف کردند: «مدیریت دولتی به تولید کالاها و خدمات برای ارضای نیازهای شهروندان-مصرف کنندگان اشاره دارد».درهمین راستا ، دنهارت تعریف دیگری پیشنهاد می دهد:«مدیریت دولتی بر مدیریت برنامه های عمومی متمرکز است». در نهایت ،جانسون مدیریت را چنین تعریف می کند:«مدیریت دولتی را می توان چرخه ی روابط متمرکز بر اجرای خط مشی عمومی قلمداد کرد».اگر عمومی بودن را فقط به سازمان های دولتی اختصاص ندهیم،تعریف زیر می تواند مناسب باشد:
«مدیریت دولتی یعنی مدیریت مسائل عمومی برای تحقق منافع عمومی».

اداره ومدیریت
در باره ی تفاوت های بین اداره و مدیریت بحث ها و مناظره های روزافزونی در می گیرد که با وجود برخی شباهت ها ، تفاوت های معناداری نیز بین آن دو به چشم می خورند.به عبارت دیگر، نقش یک مدیر با نقش اداره کننده متفاوت است. تعریف اداره را می توان به شرح زیر مطرح کرد: «فعالیتهای مربوط به حفظ اسناد و پردازش اطلاعات ،کار با کاغذ،به کارگیری قواعد،و رویه ها و خط مشیهایی که دیگران تعیین و تدوین کرده اند». مدیریت را نیز می توان چنین تعریف کرد: «فرایند ، فعالیت یا مطالعه ی انجام دادن آن دسته از وظایف سازمانی است که سازمان را در راستای تحقق اهداف از پیش تعیین شده جهت می دهند».همچنین ،واژه های اداره و مدیریت مترادف نیستند و کاربردشان نیز در بخش دولتی معنای یکسانی ندارند . ادراه ی امور عمومی فعالیتی است معطوف به خدمت به مردم و مدیران دولتی که خط مشیهای تدوین شده به وسیله ی دیگران را اجرا می کنند. بنابراین ،اداره ی امور عمومی با رویه ها ، اجرای خط مشیها و مدیریت دفتر سر و کار دارد.
اصول اداره امور عمومی
در نهضت دولت دینی اسلام یا اداره امور دینی مردم سالار اسلامی ، اصول زیر می توانند مأخذ اداره امور عمومی قرار گیرند :
1- اصل روز بازخواست اعمال مدیر (اصل معاد) ؛
2- مدیریت در بخش دولتی عمومی محل خدمت است نه خلعت قدرت ؛
3- رضایت مخلوق به معنای رضایت خالق است ؛
4- مدیریت در بخش دولتی امانت مردم است و حفظ امانت ارزش اخلاقی مهمی در جامعه اسلامی محسوب می شود؛
5- مدیریت دولتی مقید به اجرای سیاستهایی است که با روح ارزشهای دینی سازگاری داشته باشد؛
6- سرپیچی مدیریتی در بخش دولتی در صورت تضاد فرامین مدیریتی با اخلاق دینی جایز است ؛
7- سیاست عین دیانت است و دیانت عین سیاست ؛
8- مدیران دولتی سازندگان اصلی خط مشیهای کشورند.
مردم محوری در مدیریت دولتی
تفاسیر متفاوتی از مردم محوری رایج است (دانائی فرد 1381) آنچه عقل متعارف جامعه می پذیرد مردم محوری را تجلی حاکمیت مردم در مدیریت دولتی می داند. مردم محوری ، که مدیریت دولتی را از بخش خصوصی مستثنی می کند، از عوامل زیر نشأت می گیرد .
قانون اساسی: قانون اساسی هر کشور تجلی حاکمیت خواست و اراده مردم ، و میثاق حکومت و ملت است. فرمانرانی عمومی در فصول و اصول قانون اساسی جاری بوده ، راهنمای سیاستهای کلی نظام سیاسی کشور است.

منفعت عامه: شاید واژه ای مقدس تر از واژه ((منفعت عامه)) در قاموس مدیریت دولتی وجود نداشته باشد. به عبارت دیگر ، شاید بتوان گفت که مرز اصلی مدیریت در بخش های خصوصی و دولتی در آن است که بخش خصوصی به منفعت شخصی می اندیشید، اما بخش دولتی باید همه چیز را در راستای تحقق منفعت عامه سامان دهد.از این رو ، شرکت های بخش خصوصی نباید به بهانه دریافت سود بیشتر سلامت و ایمنی کارگران یا کلیت جامعه را به خطر بیندازند (برای مثال ، برای دریافت سود بالا جنگلهای کشور ، آبزیان کشور ، و معادن کشور را صادر کنند.) بنابراین ، نباید محیط زیست جامعه را تخریب و به ضایعاتی تبدیل کنند که در محیط قابل جذب نباشد. بر این اساس ، دولت در قالب مدیریت دولتی باید قوانین و مقرراتی را تدوین کند که از آسیب زدن بخش خصوصی به منافع عامه جلوگیری کند.
نیروی بازار:یکی دیگر از عمده تفاوت های مدیریت بخش عمومی با بخش خصوصی نقش بازار در عملیات آنهاست. سرنوشت سازمان های دولتی ، بنا بر خاستگاه شکل گیری ، ماهیت وظایف ، و روح حاکم بر فعالیتهای آنها، در دستان بازار آزاد و رقابتی نیست. به عبارت دیگر ، قیمت کالا ها و خدمات بخش عمومی در محیط بازار تعیین نمی شود ، بلکه قیمت بیشتر آنها از طریق ابزار بودجه ای تعیین می شود (بودجه ای که مجلس تصویب می کند) نه از طریق معاملات آزاد بین خریدار و فروشنده . درآمدهای مدیریت دولتی عمدتاً از طریق فروش نفت (درکشورایران) و اخذ مالیات به دست می آید، اگر چه بابت عرضه برخی از خدمات ، نظیر صدور گواهینامه های گوناگون و مجوزهای متعدد ، حق الزحمه ای دریافت می شود؛ ولی این درآمد درصد بسیار ناچیزی از کل بودجه کشور را تشکیل می دهد. در عین حال ، در جاهایی که سازمانهای دولتی بابت عرضه برخی از خدمات یا کالاها حق الزحمه ای دریافت می کنند ممکن است یا به صورت یک انحصار قانونی عمل کنند یا براساس قانون موظف باشند که خدمات یا کالاهایی را با هزینه ثابت به مردم عرضه کنند ، اگر چه بهای تمام شده آن کالاها یا خدمات چند برابر قیمت فروش آنها به مردم باشد (بهای تمام شده نان یا بنزین و 000 را با قیمت عرضه آنها مقایسه کنید.)
حکمرانی (مردمی):در کشورهای مردم سالار و همین طور در ایران ، حکمرانی (یا حق صدور دستور) در مردمی نهفته است که آن را از طریق انتخاب یک دولت نماینده (و در ایران انتخاب رهبر از طریق مجلس خبرگان رهبری) اعمال می کنند. به عبارت دیگر ، مردم حق دستور دادن را به مجموعه ای به نام رهبری یا دولت واگذار می کنند و دولت از جانب مردم حق صدور فرمان دارد. براین اساس در چنین کشورهایی ، مدیریت دولتی امین مردم است . به همین ترتیب ، دولت فرامین مردم را در قالب سیاستهایی به مدیریت دولتی ابلاغ می کند و مدیریت دولتی باید دستورات مردمی را در عمل اجرا کند.
بنابراین ، مدیران دولتی ، به منزله نمایندگان مردم (دارای حق فرماندهی)، درمقامی قرار دارند که با جایگاه مدیران و کارکنان در بخش خصوصی درحد قابل توجهی متفاوت است. مدیران دولتی ، به مثابه امین حاکم (مردم) ، در تدوین و اجرای خط مشی های عمومی مشارکت می کنند. اعمال (کنشها) آنان تجلی اراده حاکم (مردم) است ؛ یعنی اعمال مدیران دولتی براساس قانون اجباری و مبتنی بر زور است.
به عبارت دیگر ، مدیر دولتی چه بخواهد چه نخواهد به اجبار باید چیزی را اجرا کند که به او ابلاغ شده است (البته مدیر اخلاقی در برابر دستورات خلاف اخلاق جامعه و اصول و مبانی ارزشی دین واکنش نشان می دهد). در این میان ، بخش خصوصی نیز خط مشی های خاص خود را تدوین می کند و به فعالیتهایی اشتغال دارد که در زندگی مردم جامعه تأثیر می گذارد ، اما اعمال آنها مبتنی بر اجبار قانونی نیست . اگر نخواهد چیزی تولید کند ، کسی نمی تواند او را مجبور به این کار کند ؛ اما اگر در بخش خصوصی امری خلاف قانون مادر و سایر قوانین کشور صورت بگیرد، بی تردید دادگاه ها و نیروهای انتظامی متوسل به اجبار و زور برضد آن بخش خواهند شد.

تأملی بر مفهوم عقلانیت
تعریف واضح و روشنی از مفهوم عقلانیت در دست نیست. هر صاحب نظری برای طرح موضوعی که محور آن عقلانیت است با بیان تعریفی بحث خود را مطرح می کند . در این فصل ، با اتکا بر گفته اسنلن (2002:324) تعریف عقلانیت را در قالب چند گزاره حکمی (قضیه) عرضه کرده ، بحث خود را پی می گیریم.
* عملی ذهنی است که « با خرد انسان» ، که آن را «عقل» می نامیم ، مطابقت داشته باشد.
* عقلانیت مفهومی مطلق نیست . هر عملی 100 درصد عقلانی یا غیرعقلانی نیست ، بلکه عقلانیت مفهومی نسبی است. هر عملی کم و بیش عقلانی است یا ممکن است براساس مقیاس بین 0 تا 100 درصد تا حدی عقلانی باشد.
* عقلانیت مفهومی است تابع شرایط . بدین معنا که عقلانیت راهکاری است که تحت شرایط خاص ممکن است عقلانی یا غیر عقلانی به نظر آید.
* انتخاب ابزارها و رویه های رعایت یک ارزش ممکن است عقلانی باشند، در حالی که هم زمان انتخاب خود ارزش ، که باید رعایت شود ، عقلانی یا قدری غیرعقلانی باشد.
* اتکا بر یک عقلانیت واحد در عرصه زندگی عمومی ، نظیر مدیریت دولتی که در آن ارزشهای متفاوتی (قانونی ، اقتصادی و 000 ) باید همساز شوند ، غیرعقلانی یا در حد جزئی عقلانی است.
عقلانیت در خط مشی گذاری
سیاستهایی که دولت (قوه مجریه ، قوه مقننه و قوه قضائیه) تدوین می کند متأثر از انواعی از عقلانیتهاست . اسنلن (231:2002) از چهار نوع عقلانیت نام می برد که سیاستهای دولت را تحت تأثیر قرار می دهند :
1. عقلانیت اقتصادی ، 2. عقلانیت سیاسی ،3. عقلانیت قانونی ، 4. عقلانیت حرفه ای .
اما نگارنده با مطالعه ادبیات مدیریت دولتی پیشنهاد می کند که می توان از دو نوع عقلانیت دیگر نیز سخن گفت که بر جوامع بشری حاکمیت دارند :
* عقلانیت اخلاقی ، * عقلانیت دینی .
عقلانیت اقتصادی:بی تردید منابع و امکانات یک دولت برای تحقق همه خواسته ها و تقاضاهای شهروندان یک نظام سیاسی محدود است. اصل محدودیت در منابع هسته اصلی مدیریت است. بنابراین ، دولتها هم در مبارزات انتخاباتی خود و هم در تدوین خط مشیها باید این اصل را سرلوحه کار خود قرار دهند. در قاموس مدیریت ، «مدیریت بر محدودیتها» کلید عملکرد یک مدیر است . در غیر این صورت ، با وجود وفور منابع ، مدیریت اساساً بی معناست . دولتها از هر منبعی به میزان محدود(حتی منابع بالقوه) برخوردارند. بنابراین ، خط مشی های عمومی را باید بر اصل محدودیت منابع ملی بنا گذاشت. در غیر این صورت ، عدم تحقق وعده ها منجر به کاهش مشروعیت دولت خواهد شد. براین اساس ، دولت عاقل اقتصادی دولتی است ممسک در منابع که خط مشی ها را با اتکا بر ارزشهای اقتصادی تدوین ، اجرا و ارزیابی می کند و تغییر و خاتمه می دهد.
عقلانیت قانونی:اگر سیاست های دولت حاوی عناصری باشند که برای ایجاد « اطمینان به قانون » ضروری اند ، از عقلانیت قانونی برخوردار خواهند شد. عناصر اصلی شکل دهنده عقلانیت قانونی عبارتند از : «حق دادخواهی عادلانه ، امنیت حقوقی و حفاظت از اقدامات اختیاری شهروندان ». بنابراین ، سیاستی از عقلانیت قانونی برخوردار است که با اتکا بر قانون اساسی و سایر قوانین مادر تدوین شود و عناصر فوق را در تدوین ، اجرا و تغییر و خاتمه خط مشی مخدوش نکند.
عقلانیت سیاسی:عقلانیت سیاسی بر این اصل استوار است که وقتی عقل جمعی (رأی دهندگان) دولتی را بر مسند قدرت می نشاند ، مسائل مورد نظر آن جمع باید در قالب سیاستهایی حل شوند. این سیاستها باید به نحوی تدوین و اجرا شوند که تداوم آن دولت را تضمین کنند. در این راستا، برخی از مسائل مرتبط با اکثریت باید مشخص و برخی دیگر حتی به طور نمادین حل شوند و به اعتماد مردمی که دولت فعلی را برگزیده اند باید پاسخ داده شود. (اسنلن 328:2002).
عقلانیت حرفه ای (علمی):درسیر تطور تاریخی پیشرفت انسانها ، بیرق علم و دانش از سایر بیرقها بلندتر و برافراشته تر بوده است. پیشرفت مادی و بعضاً معنوی انسانها در پرتو پیشرفتهای علمی رخ داده است . بنابراین ، علم و عالم در نظر انسانها شأن و منزلت خاصی دارد. حضور علم در همه عرصه های زندگی بشر نوید بخش دستیابی به نتایج ارزشمندی است که سعادت دنیوی و بعضاً اخروی انسانها را رقم می زند. در عرصه حکومت داری ، آن دسته از حکومتهایی که در سیر تاریخی جهان به علم و عالمان عنایت بیشتری داشته اند ، دوام و استمرار حکومتی بیشتری تجربه کرده اند. یکی از عرصه هایی که دولتها می توانند علم و دانش را درآن ترزیق کنند عرصه خط مشی گذاری عمومی است ، چنان که امروز از این عرصه به نام علوم خط مشی یاد میشود(در بسیاری از دانشکده های علوم سیاسی و مدیریت دولتی کشورها ، رشته خط مشی گذاری به شدت تقویت میشود.)
عقلانیت اخلاقی: هر جامعه بشری دارای اصول و قواعد اخلاقی است که مورد احترام مردم آن جامعه است. این اصول اخلاقی در ابعاد گوناگون زندگی مردم آن جامعه رخنه کرده ، تخطی از آن جامعه را آزرده خاطر می کند و جامعه انتظار دارد که حکومت با فرد یا افرادی برخورد کند که اخلاق جامعه را مخدوش می کنند. دولتی که بر آن جامعه حاکمیت می کند حاکمیت و احیاناً تصدی خود را در قالب مجموعه ای از خط مشی های عمومی اجرا می کند. این خط مشی ها راهنمای حاکمان یک نظام سیاسی هستند. چون دولت نماینده شهروندان است ، بی تردید باید ارزشهای مورد احترام جامعه را در خط مشیهای خود مد نظر قرار دهد ، زیرا تخطی از آنها مشروعیت نظام سیاسی را خدشه دار می کند.
عقلانیت دینی:در ادبیات عقلانیت ، به مقوله عقلانیت دینی چندان اشاره نشده است . اگر چه شاید بتوان این عقلانیت را در عقلانیت اخلاقی جستجو کرد ، بین آن دو مرزهایی مشاهده می شوند . دین ، به مثابه راهنمای عمل انسان ، در خود نوعی عقلانیت دارد که به نظر می رسد تحقق آن عقلانیت در زندگی بشر سایر عقلانیتها را به شدت تحت تأثیر قرار دهد. برای مثال ، جامعه اسلامی ایران (اکثریت غالب) پایبند به دینی به نام دین اسلام هستند. این دین مدعی است که انسان با رعایت اصول و قواعد خاصی در ابعاد گوناگون زندگی به رستگاری دنیوی و اخروی دست می یابد.

مدیریت در بخش دولتی
بی تردید ، اداره امور عمومی در کلیه مراحل چرخه خط مشی نقش ایفا می کند. اما اصلی ترین کار ویژه این بخش از مدیریت در هر کشور «اجرای خط مشی های عمومی » است که دولت آنها را تدوین می کند. مدیریت دولتی در سیر تکامل خود پارادیمها ، نهضتهای مدیریتی ، عقلانیتهای متفاوت و رویکردهای متعددی را در پیش گرفته است . تمرکز این فصل بر شرح رویکردهایی است که مدیریت دولتی در پیش می گیرد و براساس آنها به اجرای سیاستها می پردازد. در این بخش تشریح این رویکرد ها و پیوند آنها با نهضتهای مدیریتی ، به این نکته اشاره خواهد شد که همان طور که دولت در تدوین سیاست انواع عقلانیتها را در پیش می گیرد ، مدیریت دولتی نیز در اجرای سیاستها ، که در قالب برنامه ریزی راهبردی محقق می شود ، لازم است این عقلانیتها را در انواع راهبردهای خود مد نظر قرار دهد.
رویکردها به مدیریت در بخش دولتی
1- رویکرد مدیریتی2- رویکرد قانونی3- رویکرد سیاسی4- رویکرد حرفه ای (علمی) 5- رویکرد اخلاقی
6- رویکرد دینی
معنای راهبرد در بخش دولتی
معنای راهبرد در ادبیات بخش خصوصی واضح و روشن است : راهبرد ، جوهر موفقیت رقابتی است. راهبرد با پیش بینی و مدیریت چالش هایی بقای سازمانی را رقم می زند که رقبا ایجاد می کنند . اگر چه مکاتب متفاوتی (استونر و جانستون 1994) در زمینه تفکر راهبردی شکل گرفته اند ، مینتز برگ (1994) آن را کلید موفقیت می داند.
راهبرد را در بخش خصوصی می توان چنین تعریف کرد :«چیدمان منابع سازمانی در بهترین موقعیت ممکن ، به گونه ای که بتوان ضمن حفظ سهم خود در بازار سهم رقیب را نیز تصاحب کرد » (هچ ، ترجمه دانائی فرد 1385) . در این تعریف ، فلسفه وجودی به وجود رقیبی بستگی دارد که در محیط سازمان قرار دارد و سازمان می کوشد تا منابع خود را طوری چیدمان کند که سهم خود را از بازار افزایش دهد . در این نگاه ، هدف اصلی راهبرد کسب سود است که در پرتو گرفتن سهم بیشتری از بازار به دست می آید . بنابراین ، سازمان های بخش خصوصی برای گرفتن سهم بیشتر از بازار باید توان جولان راهبردی داشته باشند.
اما موضوع راهبرد در بخش دولتی این چنین نیست. در این بخش ، همکاری بین سازمانهای دولتی کلید اثربخش و کارآمدی دولت است و رقابت بین دستگاهی دولت افقی را از کار می اندازد. رقابت در عرصه عمومی بین سازمانهای دولتی نه فقط ممکن است مفید نباشد بلکه ممکن است اهداف متعالی مدیریت دولتی ر ا مخدوش کند.
به نظر استوارت (19:2004) تفکر راهبردی در بخش دولتی در سه قلمرو حائز اهمیت است : راهبرد خط مشی ، راهبرد سازمانی و راهبرد مدیریتی .
* راهبرد خط مشی : به آنچه دولت می خواهد تغییر دهد اشاره دارد ؛ یعنی ، دستور کار دولت و راههایی که از آن طریق مؤسسه دولتی به تحقق آن دستور کار کمک می کند. به بیان دیگر ، وقتی دولت سیاستی تدوین می کند ، مؤسسه چه راهبردی برای اجرای آن باید داشته باشد.
* راهبرد سازمانی : در پرتو راهبرد خط مشی ، سازمانهای تابعه وزارت خانه ها باید راهبردهای سازمانی را تدوین کنند تا اجرای آنها راهبرد خط مشی را مشخص کند (برای مثال ، « راهبرد کاهش تسهیلات بلند مدت کلان» شاید بتوان به راهبرد «توسعه تسهیلات محدود کم بهره » کمک کند ).
* راهبرد مدیریتی : برای اجرای راهبردهای سازمانی ، مدیریت دولتی (در سازمانهای دولتی ) باید راهبردها را تدوین کنند (در زمینه اجرای راهبرد سازمانی،«اعطای تسهیلات محدود کم بهره»، مدیریت بانکها ممکن است « راهبرد ایجاد کمیته های تخصصی» را به منزله راهبرد مدیریتی خود در پیش بگیرد ).
بر این اساس ، وزارت خانه ها ، ضمن اعلام سیاستهای دولت به مؤسسه های تحت نظارت ، در منابع سازمانی ، نظرها ، خطرهای سازمانی ، و توازی در جنبه های گوناگون سازمانی (اعم از برنامه ها ، پروژه ها و غیره ) تأثیر می گذارند.

اهمیت اعتماد به دولت
به نظر بسیاری از صاحب نظران (الوانی و دانائی فرد 1381 ؛ رینگ و ون دی ون 1994) اعتماد را می توان عامل مؤثر مهمی در حاکمیت قلمداد کرد.اعتماد به دولت از منظر سیاست مداران و دیوان سالاران امری ضروری است، زیرا کناره گیری شهروندان از حمایت دولت مشروعیت حاکمیت مردم سالار را با مشکل مواجه می کند. بنابراین ، اعتماد به دولت می تواند سبب همراهی شهروندان با سیاستهای دولت بدون توسل به زور شود.

چهارچوب های نظری اعتماد به دولت
بی اعتمادی به دولت پدیده ای متداول در نظام های سیاسی کشورهاست. ازنگاه مدیریت دولتی منشأ اصلی بی اعتمادی شهروندان به دولت بارکاری دولت است.دولت به علت داشتن خانواده ای بزرگ دخل و خرجش متعادل نیست و طبیعی است که نمی تواند همه اعضای خانواده را راضی کند ؛ بودجه معینی دارد که باید به نحوی آن را توزیع کند که همگان تا حدی منتفع شوند ، ولی معلوم نیست که آیا همگان از سهم خود راضی میشوند یا خیر . شهروندان در برابر بارکاری دولت یا از خود صبر نشان می دهند و همچنان به خدمات دریافتی دولت به هر نحو و شکل ممکن که باشد وفادار می مانند ، یا از آن شکایت می کنند یا در نهایت ازدریافت خدمات خودداری می کنند. راه حل فراروی دولت این است که با توسل به ساز و کارهایی ((انتظارات شهروندان )) را مدیریت کند.
بی تردید برای اعتماد سازی عمومی با هر نگاهی ، پیوند شهروندان و دولت ضروری است. اعتماد در پیوستگی این دو شکل می گیرد . ظرف مهمی که می تواند این پیوند را برقرار کند شکل گیری مدیریت دولتی مشارکت جویانه است.
مدیریت دولتی مشارکت جویانه
تعامل شهروندان با دولت را می توان به چند گونه طبقه بندی کرد . براساس یکی از این طبقه بندی ها ، تعامل دولت - شهروندان به دوسطح تقسیم می شود:
1- تعامل منفعلانه دولت – شهروندان: به گفته سانوف (2000) ((شبه مشارکت)) نام دارد و صرفاً به در جریان قراردادن شهروندان از تصمیمهای اداری مدیریت دولتی درباره برنامه ها، قوانین ومقررات اشاره دارد.
2- تعامل فعالانه دولت - شهروندان یا ((مشارکت قابل اعتماد)) (کینگ 1998: 317): در آن شهروندان ، به مثابه مالک به جای مشتری ، در تصمیم گیری های اداری تأثیر گذارند.
تعاملات دولت - شهروندان را باز می توان به دو دسته تقسیم بندی کرد :
1- تعاملات غیر هم زمان که از طریق نامه ، نامه های الکترونیک و میزگردهای دیجیتالی در زمینه سیاستها انجام میشود.
2- تعاملات همزمان که به ارتباط همزمان بین شهروندان و دولت ها از طریق تلفن ، گفت و شنود رودرو ، جلسات عمومی و گفت و شنودهای دیجیتالی در زمان واقعی اشاره دارد.
در حال حاضر ، برگشت به اندیشه ((حاکمیت مشارکت جویانه )) در ایران اهمیت دارد ، زیرا مشارکت جویی یکی از مبانی اصلی در تشکیل حاکمیت مردم سالاری است . به عبارت دیگر ، مدیریت دولتی مشارکت جویانه پیوند مستقیمی با مردم سالاری مشارکت جویانه دارد. مشارکت جویی به معنای اندیشیدن ، بحث و جدال منطقی بر سر مسائل عمومی و تصمیمهای عمومی است. فرایند مشارکت جویی به بحث و بررسی مسائل عمومی توسط گروهی از افراد (دولت - شهروند) براساس طرح علل له و علیه اشاره دارد. بر این اساس ، مشارکت جویی یعنی فرایند مشاوره با دیگران در فرایند دستیابی به نوعی تصمیم که با اتکا بر علل منطقی و منابع مشترک طرفین محقق می شود. وقتی علل لازم برای اتخاذ یک تصمیم در دست است ، امّا هم زمان در اتخاذ تصمیم جانشین نیز عللی مطرح است به معنای آن است که نوعی بی اطمینانی به نوع تصمیم وجود دارد. بنابراین ، مشارکت جویی ضروری است.
مشارکت جویی عنصر اساسی مردم سالاری ناب است . دولت براساس موافقت افراد تحت حاکمیت باید در پی یافتن راههایی برای بهره گیری از این توافق و ((پالایش و غنی سازی دیدگاه عمومی )) باشد (اسمیت و گوتز 2005 : 182). این امر مستلزم بحث پیوسته میان شهروندان برای دستیابی به نوعی دستور کار به منظور تصمیم گیری در باب موضوعات بحث برانگیز عمومی ، پیشنهاد راه حلهای گوناگون برای حل مسائل موجود در دستور کارها ، حمایت از آن راه حلها براساس علل ، و تصمیم گیری درباره یک راه حل است.
پاسخگویی در مدیریت دولتی
به نظر دنهارت (2002 : 51) ((هیچ چیز ، نه خطاهای قضاوت ، نه ناکارایی ، نه ضایعات ، نه مالیاتهای سنگین ، نه وجود مقررات بیش از حد ، و نه حتی شکست در جنگ ، دولت را از پایه نمی لرزاند به جز وجود این باور که عامه مردم تصور کنند حاکمان و مدیران دولتی ، به جای توجه به منفعت عامه موکلین خود ، به منفعت شخصی خود می اندیشند. اگر چنین باورهایی در میان مردم فراگیر شوند و برای مدتی طولانی تداوم یابند ، عامه مردم همه به دولتمران (و مدیران دولتی) و هم به خود نهاد دولت بی اعتماد می شوند .)) آنچه اهمیت دارد اعتماد و وفاداری عامه مردم است . اگر عامه مردم به نهادهای دولتی و افراد منتخب و منصوب دولتی اعتماد نداشته باشند ، در اجرای تصمیمهای دشوار ، خصوصاً تصمیمهایی که مستلزم ایثار و فداکاری است ، همکاری نخواهند کرد. اگر کارکنان دولتی در تحقق اراده مردم مورد اعتمادند، رفتار منفعت طلبانه آنها اعتماد عمومی را مخدوش می کند و سبب بی اعتمادی عمومی به سازمانهای دولتی و حتی خود دولت می شود. بنابراین ، می توان ادعا کرد که برای اینکه کارکنان ، مدیران و کارگزارن دولت نشان دهند که به منفعت عامه پایبندند باید پاسخگویی را سرلوحه کار خود قرار دهند. به عبارت دیگر ، یکی از استانداردهای معمول ((مردم محوری)) در خدمات عمومی این است که دولت تا چه حد نسبت به پاسخگویی عمومی از خود حساسیت نشان می دهد.
رضایتمندی شهروندان از مدیریت دولتی
یکی از دیدگاههای مهم در این زمینه اعتماد عمومی دیدگاه ((رشته مدیریت )) است که علت اصلی اعتماد یا بی اعتمادی را عملکرد می دانست و بسیاری از پژوهش ها نیز این نکته را تأیید کردند . بنابراین ، لازم است نقش این دیدگاه برجسته تر شود و در این راستا باید متغییر یافت که بتواند این دیدگاه را به طور کامل و جدا از سایر متغیرها تبیین کند. به نظر می رسد که متغیر رضایتمندی ، که در بسیاری از پژوهشها بدان اشاره شده است ، می تواند چنین کند. این متغیر پنج بعد دارد :
1) حساس بودن به عرضه خدمات به شهروندان 2) اتکاپذیر بودن متصدیان امور عمومی 3) دسترسی به تسهیلات و خدمات 4) ارتباطات 5) هزینه ها ،
سنجش این موارد ، در واقع ، سنجش کیفیت خدمات را نشان می دهد . پس ، پاسخگویی باید رضایتمندی را در پی داشته باشد تا بدین ترتیب اعتماد عمومی شکل گیرد.
برای رفع مشکلات مدیریت دولتی پرسشهایی مطرح اند که حال به برخی از مهم ترین آنها اشاره می شود :
1- چگونه می توان به شکل گیری مدیریت دولتی مشارکت جویانه در ایران کمک کرد ؟
طراحی نظام آموزش مدیریت دولتی کشور
در طراحی این نظام ، شایسته است به نکات زیر توجه اساسی شود :
* افرادی که وارد رشته مدیریت دولتی می شوند باید توان بالقوه تحلیل مسائل کلان مدیریت دولتی را در کنار سیاست مدران دارا باشند. در نتیجه ، برای ورود به این رشته باید شرایط خاصی را تدوین کرد.
* مدرسان دانشگاه ، که در این رشته تدریس می کنند ، متخصص علمی و اجرایی مدیریت در بخش دولتی باشند.
* مواد آموزشی این رشته باید به طور اساسی و بنیادین تغییر یابند.
* این رشته در دانشگاههایی که مدرس مدیریت دولتی ندارد تعطیل شود.
تدوین منشور شهروندی
سند منشور شهروندی سند حق و حقوق شهروندی نسبت به دولت است .
تدوین این منشور می تواند تأثیر مهمی در بازشناسی حقوق شهروندان از سازمانهای دولتی و نظام سیاسی داشته باشد. این سند تجلی مشارکت جویی شهروندان با دولت است.
تدوین چهارچوب اصول اخلاقی مدیران و کارکنان سازمان های دولتی
در این چهارچوب ، باید اصول اخلاقی ، که براساس منابع اسلامی نظیر قرآن و نهج البلاغه تنظیم شده باشد ، برای رهبران و مدیران و کارکنان سازمانهای دولتی تدوین شوند و در سازمان موجود باشند. در این کتابچه راهنمای اصول اخلاقی باید همه اصول غیراخلاقی به صورت مدون درهمه سازمانها موجود باشد و بندهای کلیدی این کتابچه بر روی قسمتی از دیوار اتاق مدیران و کارکنان نصب شوند تا در برابر دیدگان همه افراد سازمان باشند و مانع از تخطی آنان شوند.
تدوین چهارچوب مشارکت شهروندان در مدیریت دولتی
منظور از این اصل فراهم آوردن چهارچوبی با این مضمون است که مشخص شود عامه مردم در چه زمینه ها و سطوحی و با چه عمقی در مدیریت دولتی باید مشارکت کنند.
تدوین قانون پاسخگویی عمومی در سازمان های دولتی
2- چگونه می توان پاسخگویی عمومی را تقویت کرد ؟
یکی از ضعفهای نظام خدمات کشوری نبود قانون پاسخگویی عمومی است. اگر چنین قانون در کنار منشور شهروندی تدوین و تصویب شود ، بی تردید در افزایش پاسخگویی سازمانهای خدمات عمومی به شهروندان مؤثر خواهد بود. در این قانون ، باید نوع پاسخگویی ، ابزار پاسخگویی و ساز و کارهای برخورد با عدم پاسخگویی تشریح شود.
تدوین و تصویب قانون آزادی اطلاعات
این قانون مبنایی برای (( باز شدن )) یا گشایش در مدیریت دولتی است . از مزیتهای عمده این قانون شفاف سازی و نزدیکی بین شهروندان و سازمانهای دولتی است.
تدوین اصول اطلاعات آزاد عمومی
بهبود رابطه مدیران دولتی و شهروندان
* مدیران دولتی باید به تعهدات و وعده های خود سخت پایبند باشند ؛
* مدیران دولتی باید صداقت خود را با برقراری ارتباطات باز با مردم نشان دهند؛
* مدیران دولتی باید بیش از آنکه سخن بگویند ، به سخنان مردم به صورت مؤثر گوش فرا دهند؛
* مدیران دولتی باید اطمینان به سازمانهای دولتی را به صورت باور عمومی درآورند؛
* مدیران دولتی باید به شیوه های گوناگون در دسترس عامه مردم باشند؛
* مدیران دولتی باید واقعیت را به نحو مناسب و در زمان مناسب به مردم بگویند؛
3 - چگونه می توان رضایتمندی شهروندان را بهبود دارد ؟
طراحی نظام ارزشیابی عملکرد سازمانهای دولتی براساس شاخصهای سه گانه (پاسخگویی ، رضایتمندی و اعتماد عمومی )بدین صورت که هر یک از سازمانها شاخصهایی برای این سه متغیر کلیدی تدوین و هر سال عملکرد خود را ارزیابی کند.
تدوین سنجه رضایتمندی شهروند ایرانی
در این سنجه باید به پنج بعد زیر توجه کرد :
1- هزینه های خدمات؛ 2- ارتباطات ؛ 3- دسترسی به تسهیلات و خدمات ؛4- اتکا پذیر بودن مستخدمان عمومی
5- حساس بودن به نیازهای شهروندان .
4- چگونه می توان اعتماد عمومی به دولت را ارتقا داد ؟
باید ضمن تغییر شیوه انجام دادن امور در دولت و سازمانهای دولتی ، نظامهای متفاوت را در دولت و سازمانهای دولتی تغییر داد.
بنیادی ترین و مهم ترین شیوه احیای اطمینان به دولت و سازمانهای دولتی این است که تمهیداتی فراهم شوند تا این سازمان ها بهتر کار کنند و هزینه کمتری بر جامعه تحمیل کنند و در نتیجه حساس تر ، پاسخگوتر ، در دسترس تر و کارآمدتر شوند. بهبود شیوه های کاری دولت و سازمانهای دولتی در اعتماد سازی و احیای اعتماد مؤثر است ، ولی کافی نیست . باید برای مردم تشریح شود که دولت و کارهای دولت در زمینه های گوناگون به آنها کمک کرده اند ، زیرا فلسفه دولت تأمین رفاه و امنیت برای شهروندان است.دولت باید در عمل نشان دهد به منافع همه شهروندان توجه می کند رفتارهای حزبی و باندی ، و نزاعهای گروهی در چند سال اخیر نوعی بدبینی در مردم ایجاد کرده اند و به همین علت مردم بعضاً تصور می کنند که دولت به منافع گروه خاصی توجه دارد و مدعی اند که سیاست مداران و مدیران دولتی به خود می اندیشند . پیامد این تصور از دست رفتن اعتماد شهروندان به مدیران و نظام سیاسی است .
فساد چیست ؟
فساد به سوء استفاده از قدرت برای کسب منفعت شخصی یا منافع گروهی اشاره دارد . فساد تجلی نوعی از رفتار مقامات دولتی (خواه سیاست مداران و خواه مستخدمان کشور) است که در آن به طور نادرست و غیرقانونی با سوء استفاده از قدرت عمومی محول شده به آنها خود و نزدیکانشان را غنی می سازند .(استپن هارست ولانگست 1997: 313).

می توان فساد را در دو مقوله کلی زیر تقسیم بندی کرد :
الف) فساد جزئی : به افزونه خواهی هایی جزئی اشاره دارد که کارکنان دولت بر اثر پایین بودن حقوق و دستمزدشان برای پرداخت هزینه های خانواده خود از شهروندان دریافت می کنند؛
ب) فساد کلان : توسط آن دسته از مقامات عالی رتبه دولتی صورت می گیرد که در زمینه انعقاد قراردادهای دولتی بزرگ تصمیم گیری می کنند.
هزینه های فساد
فساد در بین کشورها و حتی در بین بخش های درونی هر کشور متفاوت است. زمینه بروز فساد در برخی از نهادهای دولت (مانند گمرک و سازمان امورمالیاتی) از سایر نهادهای آن بیشتر است . همچنین ، پژوهشها نشان می دهند که در جاهایی که فساد مزمن هست هزینه ناعادلانه هنگفتی برکسب و کارهای کوچک تحمیل می شود.مهم تر اینکه سنگین ترین هزینه ها نوعاً در خود رشوه ها نهفته نیستند ، بلکه اساساً در تخریب پایه های اقتصادی نهفته اند که ره آوردهای این رشوهها هستند (رز و اکرمن 1996).
وقتی الگویی از رشوه خواری در کشور نهادینه شود ، مقامات دولتی فاسد برای افزایش میزان رشوه های موردتقاضای خود از انگیزه لازم برخوردار و برای دریافت رشوه های بیشتر به راهکارهای دیگری متوسل خواهند شد . برای مثال ممکن است عرضه خدمات را به شهروندان تا زمانی که رشوه پرداخت نکنند به تعویق بیندازند.
یا ممکن است برای دادن اطلاعات محرمانه درباره مناقصه ها یا پروژه های خصوصی سازی رشوه دریافت کنند. بدیهی است که همه این هزینه ها خطر بزرگی را بر جامعه تحمیل می کنند.
رشوه نوعی مانع برای ورود به عرصه تولید و خدمات است و شرکتهایی که رشوه می دهند نه فقط انتظار دارند که قرارداد یا پروژه خصوصی سازی را ببرند ، بلکه توقع دارند که منابع آتی را نیز به شکل یارانه ، انحصارگری در بازار و اهمال کاری در اجرای رویه های قانونی به دست آورند. سطح رشوه گیری و رشوه دهی بسیار بالا می رود ، چه بسا معافیتها یا عملیاتی که قصد خصوصی سازی آن را داریم به کارآمدترین پیشنهاددهندگان تخصیص نیابند. پروژه ها ممکن است آنچنان بزرگ و تخصصی و در عین حال از نظر فنی بسیار پیچیده باشند که بتوان رشوه گیری را در آنها به راحتی مخفی کرد. اگر پیمانکاران به مقامات دولتی رشوه دهند ، این مقامات به آنها اجازه می دهند تا الزامات ایمنی و رعایت مقررات را نادیده گیرند.
همچنین ، فساد در الگوهای استخدام و ارتقا نیز تأثیر می گذارد . مثلاً ، کارآمدترین کارکنان ممکن است استخدام نشوند و کسانی که پست دولتی دریافت می کنند ممکن است افرادی ناشایست و نالایق باشند. اگر کارکنان بالقوه کارآمد از رقابت برای تصاحب پستهای دولتی دلسرد شوند ، این وضعیت بدتر خواهد شد ، زیرا انرژی و نیروی کارکنان به سمت فعالیتهای فسادآور می رود و بدین ترتیب آنان از فعالیتهای ارزشمند اجتماعی روی گردان می شوند. در نتیجه ، فساد رفاه کلی عامه مردم را تقلیل می دهد.
اهمیت پیشگیری از فساد
فساد نوعی ویروس مستعد برای فلج کردن دولتها ، بی اعتبار کردن نهادهای عمومی و شرکتهای خصوصی است و اثر ویرانگری در حقوق انسانها در جوامع دارد و بدین ترتیب جامعه و توسعه آن را نابود می کند و فقرا را تحت تأثیر قرار میدهد.
محورهای اصلی تأثیر گذاری فساد در جامعه را می توان در قالب گزاره های زیر مطرح کرد :
* فساد به فقر آسیب می رساند .
* مبارزه با فساد فقر را کاهش و توسعه اقتصادی را ارتقا می دهد.
* فساد کارایی شرکتها را کاهش می دهد.
ارتقای پاسخگویی سیاسی
برای دستیابی به شفافیت سیاسی می توان از ساز و کارهای متفاوتی استفاده کرد ، که برخی از آنها عبارتند از :
* برگزاری جلسات مجلس به صورت علنی ؛
* برگزاری جلسات هیأت دولت به صورت علنی ؛
* برگزاری جلسات پرهیاهوی دادگاهها به صورت علنی ؛
* از میان برداشتن فعالیتهای دلالی سیاسی در مجلس شورای اسلامی ، هیأت دولت و مجمع تشخیص مصلحت نظام؛
* انتشار آرای نمایندگان مجلس در موضوعات کلیدی و حتی غیرکلیدی ؛
* انتشار گزارش های سالانه سازمانها و مجموعه های دولتی ؛
* انتشار احکام دادگاه ها در موارد کلیدی مؤثر در منافع جامعه ؛
* افشای هدایا و رشوه ها به کمک مردم براساس قانون افشاگری .

تقویت جایگاه آموزه های دینی
چنانچه شرایط زیر فراهم شوند ، آموزه های دینی کشور ، که در قرآن ، نهج البلاغه و سایر منابع اسلامی به چشم می خورند ، به یکی از ارکان پیشگیری از فساد تبدیل می شوند :
1- افرادی که امروزه در جامعه ما آموزه های دینی را ترویج می کنند خود عامل به آنها باشند؛
2- از فنون و ابزاری بهره بگیریم که بتوانند باور به دوری از فساد را در اذهان افراد شکل دهند ؛
3- رسانه ملی کشور ، سازمان صدا و سیما ، سیاست فرهنگی کشور رابه گونه ای مناسب تحت پوشش قرار دهد.
4- عالمان دینی به نقش کلیدی خود در اصلاح جامعه یقین د

خلاصه کتاب چالشهای مدیریت دولتی ایران تالیف دکتر حسن دانایی فرد

مطالب مشابه :

حج عمره دانشجويي

همایش نانو تکنولوژی

تاریخ اعلام نتایج کنکور دانشگاه آزاد

آیین نامه

نتایج کنکور دانشگاه آزاد امروز اعلام می‌شود

گزارش هفتمین همایش سراسری صعود قلم

آخرین وضعیت تکمیل ظرفیت کنکور کارشناسی ارشد دانشگاه آزاد اعلام شد

اعضای کمیته علمی همایش

خلاصه کتاب چالشهای مدیریت دولتی ایران تالیف دکتر حسن دانایی فرد

کارت ورود به جلسه علمی کاربردی