نظارت بر انتشار اوراق مشارکت در نظام حقوقی ایران

چکیده

در نظام حقوقی ایران انتشار اوراق مشارکت جایگزین انتشار اوراق قرضه توسط دولت شده است و از این لحاظ یکی از طرق استقراض عمومی محسوب می شود؛ زیراکه دولت می تواند از طریق آن در راستای تجهیز منابع خود اقدام کند. با این اوصاف پایه پولی موجود در نظام اقتصادی همواره از نگرانی های دولت ها بوده است. بدین جهت که تبعات منفی اقتصادی و سیاسی ناشی از آن دامنگیر این دولت ها می شود. به همین منظور قانونگذران راه هایی جهت نظارت بر این امر تعیین کرده اند. نظارت بر اوراق مشارکت در ایران مراحل قبل و بعد از انتشار اوراق را دربر می گیرد. در مرحله قبل از انتشارهیات تشخیص انتفاعی بودن طرح، مجلس شورای اسلامی و در مرحله پس از انتشار نیز بانک مرکزی، دارندگان اوراق مشارکت و دادستان عمومی و انقلاب نظارت هایی را اعمال می کنند. با همه این اوصاف می توان بانک مرکزی را از آنجایی که طبق ماده 11 قانون پولی و بانکی کشور تنظیم کننده نظام پولی و اعتباری کشور است مهم ترین این ارکان دانست.

مبحث اول: نظارت بر اوراق مشارکت قبل از انتشار

در این گفتار ابتدا به هیات تشخیص انتفاعی بودن طرح و سپس به مجلس شورای اسلامی به عنوان قوه مقننه می پردازیم.

الف) هیات تشخیص انتفاعی بودن طرح

در ماده 1 قانون نحوه انتشار اوراق مشارکت در مقام بیان و تعریف اوراق مشارکت این اوراق را اوراقی می داند که به منظور مشارکت عموم مردم در اجرای طرح های عمرانی – انتفاعی دولت مندرج در قوانین بودجه سالانه کشور منتشر می شوند.طبق ماده 1 آیین نامه این قانون منظور از طرح عمرانی طرحی است که در مدت معقولی پس از شروع بهره برداری علاوه بر تامین هزینه های جاری و استهلاک سرمایه سود متناسبی به تبعیت از سیاست دولت را نیز عاید نماید و طرح انتفاعی طرحی است که فایده های ناشی از بهره برداری طرح قابل فروش و تقویم به پول باشد.

بنابراین دولت تنها برای طرح های عمرانی – انتفاعی خود می توانند اوراق مشارکت منشر کنند. برای تشخیص اینکه طرحی عمرانی – انتفاعی است یا خیر هیاتی تشکیل می شود که اعضای آن مرکب از نمایندگان ورازت امور اقتصاد و دارایی، سازمان برنامه و بودجه و بانک مرکزی می باشد.

برای تهیه گزارش ابتدا طرح به سازمان برنامه و بودجه ارائه می شود و سازمان نظر کارشناسی خود را ظرف مدت یک ماه در هیات مطرح می کند و هیات ظرف مدت یک ماه نظر قطعی خودش را در مورد انتفاعی بودن اعلام می کند و درصورتی که انتفاعی – عمرانی تشخیص داده شود توسط سازمان برنامه در لایحه سال آینده درج می شود. پس از طی این مراحل قانونی و تصویب قانون برنامه و بودجه توسط مجلس شورای اسلامی بانک مرکزی مجوز انتشار صادر می کند. در نتیجه دیده می شود زمانی طرح عمرانی – انتفاعی دولت وارد لایحه بودجه می شود که فرآیند نظارتی هیات تشخیص انتفاعی بودن طرح را طی کرده باشد.

ب) مجلس شورای اسلامی

در ماده 3 قانون نحوه انتشار اوراق مشارکت آمده است که انتشار اوراق مشارکت جهت طرح های عمرانی و انتفاعی دولت تنها به میزانی که در قوانین بودجه سالانه کل کشور پیش بینی می شود، مجاز خواهدبود؛ درنتیجه زمانیکه قانون بودجه توسط مجلس شورای اسلامی تصویب می شود قاعدتا مواد آن مورد بحث و بررسی نمایندگان مردم قرار می گیرد، آنها می توانند در مواردی لایحه بودجه را تماما بپذیرند و آن را به عنوان قانون بودجه تصویب کنند یا اینکه می توانند بخش هایی از لایحه را تصویب نکنند و دولت را وادار سازند تا تغییراتی در لایحه ایجاد کنند. اصل 71 قانون اساسی این حق را برای مجلس شورای اسلامی به رسمیت شناخته است تا در عموم مسایل در حدود مقرر در قانون اساسی قانون وضع کند.

مبحث دوم: نظارت بر اوراق مشارکت پس از انتشار

دراین گفتار ابتدا به نظارت بانک مرکزی اشاره خواهیم کرد . در کنار این مورد به نظارت توسط دارندگان اوراق مشارکت و نیز نظارت توسط دادستان عمومی و انقلاب می پردازیم.

الف) بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران

طبق ماده 12 قانون پولی بانک مرکزی بعنوان بانک دار دولت وظایفی برعهده دارد از جمله این وظایف فروش و بازپرداخت اصل و بهره انواع اوراق قرضه دولتی است. باتوجه به اینکه اوراق مشارکت جایگزین اوراق قرضه شده است، اکنون نظارت بر اوراق مشارکت از این بابت با بانک مرکزی است. درحال حاضر وظیفه فروش و بازپرداخت اصل و بهره انواع اوراق مشارکت با بانک مرکزی است. طبق بند 5 ماده 13 این قانون بانک مرکزی اختیار دارد تا نسبت به خرید و فروش اوراق قرضه دولتی( درحال حاضر اوراق مشارکت) مبادرت کند.در ماده 14 قانون نحوه انتشار اوراق مشرکت آمده است که وزارت امور اقتصاد و دارایی و بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران مکلف اند تا گزارشی متضمن میزان و انواع اوراق مشارکت منتشره را برای اطلاع به کمیسیون های برنامه و بودجه مجلس بفرستند. البته این نوع نظارت تا حدودی به مجلس شورای اسلامی هم باز می گردد. ممکن است گفته شود قانونگذار از لفظ " برای اطلاع " استفاده کرده است و این موضوع تنها جهت اطلاع است و اثر عملی بر آن مترتب نیست؛ اما باید گفت مجلس با مطالعه و استماع این گزارش ها می تواند نسبت به تحقیق و تفحص مبادرت نماید و از این بابت از وزیر مربوطه پرسش کند. در اینجا بطور نمونه به چند مورد از مصادیق نظارتی بانک مرکزی اشاره می کنیم.

1- درصورتی که در مدت عرضه، صد درصد اوراق مشارکت منتشرشده در مدت مقرر به فروش نرسد بانک مرکزی اجازه برداشت از وجوه جمع آوری شده را به ناشر خواهد داد. درصورت عدم فروش صد درصد اوراق مذکور بانک از طریق تمدید مهلت فروش یا طرق دیگری چگونگی تامین کسری منابع مورد نیاز طرح را توسط ناشر تعیین می کند. درصورت عدم تامین کسری منابع بانک مرکزی دستور صدور اطلاعیه استرداد را خواهد داد تا دارندگان اوراق مشارکت حداکثر ظرف مدت یک هفته به بانک عامل مراجعه کنند و وجوه خود را مسترد دارند.

2- بانک مرکزی برای نظارت بر ناشر اوراق مشارکت از ابزار امین استفاده می کند. مسئولیت امین را در طرح های عمرانی – انتفاعی دولت را سازمان برنامه و بودجهبر عهده دارد. این سازمان به منظور حفظ حقوق و منافع دارندگان اوراق مشارکت و حصول اطمینان از صحت عملیات ناشر نسبت به مصرف وجوه، نحوه نگهداری حساب ها و صورت های مالی و عملکرد اجرایی ناشر مستمرا رسیدگی و نظارت می کند؛ درنتیجه امین ابزار نظارتی مستقلی محسوب نمی شود بلکه در راستای وظیفه نظارتی بانک مرکزی عمل می کند.

3- ناشر موظف است پس از صدور مجوز انتشار اطلاعیه از سوی بانک مرکزی در مقاطعی که بانک مرکزی تعیین می کند اطلاعیه ای حاوی گزارش وضعیت مالی و عملکرد اجرایی منتشر کند که یقینا این اطلاعیه نیز مورد توجه و نظارت بانک مرکزی قرار می گیرد.

4- نمونه دیگری که می توان به آن اشاره کرد لزوم تایید بانک مرکزی برای پرداخت سود این اوراق توسط است. بدیهی است بانک مرکزی می تواند در این زمینه نیز نظارت خود را اعمال کند.

ب) دارندگان اوراق مشارکت

ماده 3 آیین نامه مقرر می دارد با فروش اوراق مشارکت رابطه وکیل و موکل بین ناشر و خریدار محقق می شود. ناشر به وکالت و از طرف خریداران اوراق نسبت به مصرف وجوه حاصل از فروش اوراق مشارکت جهت اجرای طرح و خرید و فروش کالا و... اقدام می کند. انتقال اوراق به اختیار تفویضی تحت عنوان وکالت خدشه ای وارد نمی کند و این رابطه تا سررسید اوراق بین ناشر و دارندگان اوراق نافذ و معتبر است. با این اوصاف این رابطه تابع عمومات قانون مدنی در بخش وکالت است.

طبق ماده 656 قانون مدنی وکالت عقدی است که به موجب آن یکی از طرفین طرف دیگر را برای انجام امری نایب خود می نماید و ماده 663 هم ادامه می دهد که وکیل نمی تواند عملی را که خارج از حدود وکالت اوست انجام بدهد. بر اساس ماده 666 هر گاه از تقصیر وکیل خسارتی به موکل متوجه شود که عرفا وکیل مسبب آن محسوب گردداو مسئول است. بعلاوه وکیل باید در تصرفات و اقدامات خود مصلحت موکل را مراعات نماید. هم چنین باید حساب مدت وکالت خود را بدهد. تمام این مقررات حقوقی در اوراق مشارکت هم تجلی یافته است. وکالت عقدی جایز است و دارنده اوراق نیز می تواند هر زمان خواست اوراق را بفروشد و اینگونه فسخ عملی انجام دهد. برای نظارت بر سایر عملیات ناشر هم امین تعیین شده است که به بانک مرکزی در همین زمینه گزارش هایی را ارائه می دهد. بعلاوه به جای حساب مدت وکالت در اینجا گزارش وضعیت مالی و عملکرد اجرایی ناشر را وجود دارد؛ با این حال به نظر می رسد هیچ کدام از این تمهیدات مانع از این نخواهد بود که دارنده اوراق مشارکت به مراجع دادگستری برای احقاق خود مراجعه کند.

پ) دادستان عمومی و انقلاب

ماده 4 آیین نامه اشعار می دارد مصرف وجوه حاصل از واگذاری اوراق مشارکت در غیر اجرای طرح های مربوط در حکم تصرف غیر قانونی در وجوه و اموال عمومی خواهد بود. با این اوصاف قانونگذار ماهیت این اعمال را تصرف غیر قانونی در اموال عمومی ندانسته است؛بلکه برای اعمال مجازات آن جرم، این عمل را درحکم آن جرم دانسته است.

جرم تصرف غیرقانونی در ماده 598 قانون مجازات اسلامی در قسمت تعزیرات بیان شده است و تنها توسط کارمندان دولتی قابل ارتکاب است. چون ماهیتاصلی این اموال و وجوه حاصل از آورده های دارندگان اوراق مشارکت عمومی نیست بلکه یک مجموعه مشاع متشکل از وجوه اشخاص خصوصی است این عمل "در حکم" قرارداده شده است. بدیهی است کارکنان و کارمندانی که وظیفه اصلی را در صرف این وجوه یا تحقق اهداف پروژه سرمایه گذاری، دارند از این بابت دارای مسئولیت کیفری خواهند بود. دادستان هم از جهت رعایت و حفظ حقوق مجموعه دارندگان اوراق مشارکت بر فعالیت ناشران نظارت می کند.

نتیجه گیری

1- یکی از طرق استقراض عمومی انتشار اوراق مشارکت است. از آنجایی که در ایران استفاده از اوراق قرضه بعلت تحقق ربا از نظر شرعی حرام اعلام شده مکانیسم اوراق مشارکت جایگزین آن گردیده است؛ اما در غالب کشورها نظام بهره هم چنان پابرجاست و از این طریق دولت ها هم می تواند استقراض کنند.

2- پایه پولی به معنای حجم پول در گردش در جامعه در اشکال مختلف تاثیرات مخربی را بر اقتصاد کشورها می گذارد. این معضل بسیار جدی است و محدود به گروه خاصی از کشورها نمی شود. کشورهای مختلف با نظام های حقوقی متفاوت در صدد مقابله با این وضعیت هستند و هر کدام حسب مورد از یک شیوه خاصی استفاده می کنند. از آنجایی که یکی از دلایل افزایش پایه پولی استقراض عمومی است، نظام های اقتصادی دنیا به دنبال کنترل و نظارت بر آن برآمدند.

3- هدف دولت ها از کنترل استقراض مشترک است؛ اما شیوه ها متعددند به نحوی که در ایران بعنوان یک دولت با نظام حقوقی بسیط نهادهای نظارتی مختلفی در این خصوص نظارت و کنترل می کنند و در دولتی دیگر با یک نظام فدرال شیوه منحصربفرد دیگری اتخاذ می شود و آن نظارت از طریق یک مرجع واحد است.

4- در ایران نظارت بر استقراض عمومی مراحل قبل و بعد از انتشار اوراق مشارکت به عنوان یکی از منابع استقراض را دربر می گیرد. در مرحله قبل از انتشار هیات تشخیص انتفاعی بودن طرح و مجلس شورای اسلامی و در مرحله بعد از انتشار هم بانک مرکزی، مشارکت کنندگان یا همان دارندگان اوراق مشارکت و دادستان عمومی و انقلاب این وظیفه را برعهده دارند.

نظارت بر انتشار اوراق مشارکت در نظام حقوقی ایران

مطالب مشابه :

*- فروش اوراق مشارکت 22 درصدی وزارت راه و شهرسازی

اوراق مشارکت مسکن 1 (وام مسکن بانک مسکن در بورس)

اجرای عملیات آزاد راه ارومیه - تبریز با فروش اوراق مشارکت

تفاوت وام مسکن با اوراق مشارکت بانک مسکن چیست؟

چرا اوراق فروش اختیار تبعی جذاب‌تر از اوراق مشارکت است؟

نگاهی به اوراق مشارکت فرابورسی

نظارت بر انتشار اوراق مشارکت در نظام حقوقی ایران

فروش 900 میلیارد ریال اوراق مشارکت در بانک صادرات ایران

*- استقبال از معاملات اوراق مشارکت