ابطال مصوبه اختیار تغییر محل خدمت کارکنان رسمی دولت

تاریخ: 06 آذر 1391

کلاسه پرونده: 453,823/89

شماره دادنامه: 615-614

موضوع رأی: ابطال ماده 19 آیین نامه اجرایی موضوع ماده 121 قانون مدیریت خدمات کشوری و تبصره 2 ماده 21 همان قانون

شاکی: سعید روحانی فرد و حمید جهان سیر

بسم الله الرحمن الرحیم

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

گردش کار: آقای سعید روحانی فرد به موجب دادخواستی ابطال ماده 19 آیین نامه اجرایی ماده 121 قانون مدیریت خدمات کشوری را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

" به موجب تبصره ماده 19 آیین نامه اجرایی تبصره 2 ماده 21 و ماده 121 قانون مدیریت خدمات کشوری، مصوبِ وزیران عضو کمیسیون امور اجتماعی دولت الکترونیک در تاریخ 13/10/1388 مقرر شده است اختیار تغییر محل جغرافیایی خدمت کارمندان بر خلاف قوانین موجود از جمله اختیارات دستگاه اجرایی ذی ربط می باشد. این در حالی است که به موجب تبصره 4 ماده 45 قانون مدیریت خدمات کشوری، فقط تعیین محل خدمت کارمندان در بدو استخدام به عهده دستگاه اجرایی ذی ربط گذاشته شده است. لذا ماده 19 مصوبه فوق الذکر علاوه بر این که مغایر با تبصره 4 ماده 45 قانون مدیریت خدمات کشوری است با قوانین دیگری مغایر است، از جمله ماده 19 مورد شکایت مغایر با بند الف ماده واحده لایحه قانونی نحوه انتقال مستخدمین وزارتخانه و موسسات دولتی مشمول قانون استخدام کشوری به موسسات مستثنی از قانون مزبور و بالعکس مصوب 20/2/1359 است. زیرا به موجب آن ماده، انتقال مستخدمین رسمی با تقاضای دستگاه اجرایی متقاضی و رضایت مستخدم و موافقت وزارتخانه یا موسسه متبوع مستخدم مجاز است. علاوه بر این که تبصره 4 ماده 45 که مورد استناد مصوبه قرار گرفته در ذیل فصل هفتم تحت عنوان « استخدام» آمده است و طبیعتاً مربوط به کارمندانی است که در آغاز خدمت قرار می گیرند. به علاوه قانون مدیریت خدمات کشوری در هیچ جا به دستگاه اجرایی اختیار نداده است که بتواند محل جغرافیایی کارمندان را تغییر دهند بلکه در ابتدای خدمت محل را تعیین نمایند. "

و همچنین آقای حمید جهان سیر طی دادخواست جداگانه ای اظهار داشته است که:

" اخیراً رئیس سازمان جهاد کشاورزی گیلان با صدور ابلاغیه شماره 77638/108- 25/10/1389 در اقدامی غیراداری محل خدمت 25 ساله مرا از رشت به یکی از مراکز خدمت روستایی سیاهکل تغییر داده است.

نظر به این که ماده 19 مصوبه 20461/44295 – 31/1/1389 هیأت وزیران مورد استناد ابلاغیه مذکور می باشد و ماده 19 آیین نامه اجرایی تبصره (2) ماده (21) و ماده (121) قانون مدیریت خدمات کشوری، دارای ایرادات و مغایرتهای قانونی زیادی است که به شرح ذیل جهت رسیدگی و امعان نظر تقدیم می گردد، ابطال ماده 19 آیین نامه مذکور و به تبع آن ابطال ابلاغیه فوق الذکر یا « جابجایی محل خدمت» را خواهانم.

1.تغییر مفاد و متن قانون

توضیح این که مجموعه مواد آیین نامه مذکور در مورد مأموریت کارکنان دولت از یک دستگاه اجرایی به دستگاه اجرایی دیگر است اما ماده 19 آن اختصاص به تغییر جغرافیایی محل خدمت کارکنان دولت دارد.

متن کامل ماده 19 آیین نامه اجرایی به قرار ذیل است:

«با توجه به مفاد تبصره (4) ماده (45) قانون، تغییر جغرافیایی خدمت کارمندان رسمی درواحدهای تشکیلاتی دستگاه در سطح کشور، با توجه به مصالح اداری و نیاز دستگاه اجرایی از اختیارات دستگاه اجرایی ذی ربط است».

اما تبصره 4 ماده 45 قانون مطلب دیگری را بیان می کند.

تبصره 4 ماده 45 قانون مدیریت خدمات کشوری: «تعیین محل خدمت و شغل مورد تصدی کارکنان پیمانی در پیمان نامه مشخص می گردد و در مورد کارمندان رسمی به عهده دستگاه اجرایی ذی ربط می باشد».

با اندکی دقت ملاحظه می گردد که تصویب کنندگان آیین نامه اجرایی متن صریح و شفاف قانون را به دلخواه خود تغییر دادند به طوری که « تعیین محل خدمت» در تبصره 4 ماده 45 قانون را به « تغییر محل جغرافیایی خدمت» در ماده 19 آیین نامه مبدل کرده اند و این تفاوت و تمایز دو عبارت در آیین نامه اجرایی و قانون مفهوم و منطوق جداگانه ای را به دنبال دارد و معنای یکسانی ندارد.
تبصره 4 ماده 45 از دو موضوع مشخص: 1. تعیین محل خدمت کارمند 2. شغل مورد تصدی کارمند، می گوید و با توجه به سیاق جمله و مفهوم آن این گونه استنباط می گردد که آن 2 عمل می بایستی در ابتدای خدمت کارمند صورت پذیرد و نه در طول دوره خدمت اداری و هر زمان که مسئول مربوطه اراده نماید محل خدمت کارمند را تغییر دهد.

این موضوع با توجه به ترتیب قرار گرفتن ماده 45 و تبصره های آن در ابتدای فصل هفتم استخدامِ قانون به خوبی منظور قانونگذار اولیه را نمایان می سازد و شک و شبهه ای در فهم آن باقی نمی ماند.

2.تناقض آیین نامه اجرایی با قانون رسیدگی به تخلفات اداری

همان طوری که توضیح داده شد تغییر متن قانون از « تعیین محل خدمت» به «تغییر محل جغرافیایی خدمت» در آیین نامه اجرایی، مغایرت دیگری نیز ایجاد می نماید و آن تناقض و تعارض ماده 19 آیین نامه با یکی از شقوق ماده 9«قانون رسیدگی به تخلفات اداری» است.

قسمت (هـ) ماده 9 در فصل مجازات « قانون رسیدگی به تخلفات اداری» از «تغییر محل جغرافیایی خدمت» به عنوان یک تنبیه اداری نام می برد.

در حالی که ماده 19 آیین نامه اجرایی « تغییر محل جغرافیایی خدمت» را به عنوان یک عمل مرسوم اداری عنوان می کند. بدیهی است که معنا و مفاد قانون و آیین نامه اجرایی همزمان نمی تواند هم تنبیه باشد و هم یک عمل مرسوم و قابل احترام اداری و جمع دو نقیض محال است به قول منطقیون « النقیضان لایجتمعان» و در تعارض آیین نامه با قانون، این آیین نامه است که می بایستی ابطال گردد.

3.نداشتن مجوز و اختیار تصویب آیین نامه مهمترین و بزرگترین مغایرت ماده 19 آیین نامه که در واقع تخلف بسیار آشکاری است این است که اصولاً مقام تصویب کننده آیین نامه به هیچ وجه اختیار و مجوز لازم برای نوشتن آیین نامه در خصوص تبصره 4 ماده 45 را نداشته است.

در تعریف آیین نامه آمده است: «آیین نامه عبارت است از مقرراتی که برای تسهیل اجرای قانون و تشریح آن توسط مرجعی که در قانون پیش بینی شده است وضع می گردد».

بدیهی است مهمترین رکن تصویب آیین نامه مجوز و اختیاری است که قانونگذار به مقام وضع کننده آیین نامه می دهد. بنابراین وضع و تصویب آیین نامه اجرایی بدون مجوز قانونی فاقد وجاهت قانونی است.

مجوز و اختیار وضع تصویب نامه یا آیین نامه و تعیین مرجع وضع کننده معمولاً در پایان تبصره یا ماده و یا فصل قانون به روشنی نوشته می شود در خصوص آیین نامه مذکور این مجوز و اختیار در خصوص تبصره 2 ماده 21 و ماده 121 داده شده است اما در خصوص تبصره 4 ماده 45 قانون مدیریت خدمات کشوری قانونگذار اصلی هیچ گونه اجازه ای جهت نوشتن آیین نامه اجرایی نداده است. چنان که در عنوان آیین نامه نیز اشاره ای به آن نشده است، بنابراین با توجه به مراتب فوق و این که تصویب و اجرای ماده 19 آیین نامه اجرایی شماره 20461/44295 مورخ 1/1/1389 هیأت وزیران خروج مقام تصویب کننده از اختیار خود در وضع آیین نامه است و موضوع مصداق بارز بخش 1 ماده 19 قانون دیوان عدالت اداری است، از هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ابطال ماده 19 «آیین نامه اجرایی تبصره 2 ماده 21 و ماده 121 قانون مدیریت خدمات کشوری» را در راستای مدلول ماده 42 قانون دیوان عدالت اداری خواهانم. "

در پاسخ به شکایت مذکور، مشاور و مدیرکل دفتر امور حقوقی دولت ( معاونت حقوقی رئیس جمهور) به موجب لایحه شماره 188339/12113- 17/9/1389 توضیح داده است که:

"1.تصویب نامه فوق الذکر در هیأت بررسی و تطبیق مصوبات دولت با قوانین مطرح گردیده و طی نامه شماره 39241هـ/ب – 16/6/1389 ریاست مجلس شورای اسلامی صرفاً ماده (2) آن مورد ایراد قرار گرفته است

2.عبارت «تعیین محل خدمت و شغل» در تبصره (4) ماده (45) قانون مدیریت خدمات کشوری (مصوب 1386) به طور اطلاق و بدون قیدو حصر آمده و بنابراین ناظر بر تمامی دوران استخدامی مستخدم می باشد.

3.ماده (19) تصویب نامه شماره 20461/44295 و بند «الف» ماده واحده لایحه قانونی نحوه انتقال مستخدمین وزارتخانه ها و موسسات دولتی مشمول قانون استخدام کشوری به موسسات مستثنی شده از قانون مزبور و بالعکس(مصوب 1359) ناظر بر دو موضوع متفاوت هستند.

توضیح این که ماده 19 تصویب نامه در مورد تغییر محل جغرافیایی خدمت در واحدهای تشکیلاتی همان دستگاه در سطح کشور حکم داده است، حال آن که بند«الف» ماده واحده لایحه قانونی ناظر بر انتقال مستخدمین رسمی مشمول قانون استخدام کشوری به شرکتها و موسسات دولتی مستثنی شده از قانون مزبور و شهرداری تهران می باشد.

بنا به مراتب فوق رد شکایت تقدیمی مورداستدعاست. "

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ یاد شده با حضور رؤسا، مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد. پس از بحث و بررسی، با اکثریت آراء به شرح آينده به صدور رأی مبادرت می‎کند.

رأی هيأت عمومي

نظر به این که در تبصره 4 ماده 45 قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب سال 1386، تعیین محل خدمت کارمندان رسمی به عهده دستگاه اجرایی ذی ربط محول شده است و تعیین محل خدمت، منصرف از تغییر محل جغرافیایی خدمت می باشد و در بند هـ ماده 9 قانون رسیدگی به تخلفات اداری کارکنان دولت مصوب سال 1372، تغییر محل جغرافیایی خدمت از جمله مجازاتهای اداری احصاء شده است که در فرض ارتکاب یکی از تخلفات اداری تحت شرایط و ضوابطی قابل اعمال خواهد بود، بنابراین ماده 19 آیین نامه اجرایی تبصره 2 ماده 21 و ماده 121 قانون مدیریت خدمات کشوری موضوع مصوبه شماره 20461/44295 – 31/1/1389 وزیران عضو کمیسیون امور اجتماعی و دولت الکترونیک، مغایر قوانین یاد شده است و به استناد بند 1 ماده 19 و ماده 42 قانون دیوان عدالت اداری، حکم به ابطال آن صادر و اعلام می شود.

رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

محمدجعفر منتظری

ابطال مصوبه اختیار تغییر محل خدمت کارکنان رسمی دولت

مطالب مشابه :

منابع کامل دکتری حقوق جزا و جرم شناسی .

بررسی لایحه الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت

پیشنهادهایی برای اصلاح آیین‏نامه داخلی مجلس شورای اسلامی

اشعار تقدیمی به استاد دكتر ناصر كاتوزيان

ابطال مصوبه اختیار تغییر محل خدمت کارکنان رسمی دولت

نقد یک رای در زمینه‌ی مسوولیت شهرداری نسبت به زیانِ درختان

آیین نگارش حقوقی

اسطوره و منطق - بخش نخست