بودجه از تنظیم تا کنترل

كلمه ‹بودجه› واژه اي از زبان فرانسه است كه وارد زبان انگليسي شده است . اين كلمه را بارها تعريف نموده اند تا معني مشابه آنچه كه در بالا توضيح داديم را منتقل نمايد . مثلاً چند نمونه از اين تعاريف عبارتند از :

‹ بودجه › عبارت است از ‹ برنامه مالي كه نيازهاي پولي دولت به طور كامل براي مدت محدود با توجه به درآمد پيش بيني شده ، تهيه مي شود › .

يا «بودجه » سند مالي است مربوط به درآمدها و هزينه هاي دولت .

يا « بودجه » سندي است حاوي پيش بيني درامدها و هزينه هاي عمومي در ظرف زماني مشخص براي اجراي عمليات معين در نيل به هدفهاي معين و با قدرت اجرايي مشخص .

يا «بودجه» برنامه مالي است بر عمليات آتي.

و يا «بودجه» بيان مالي يا مقدار سياستي است كه در طول مدتي معين در زمان آينده براي وصول هدفهاي تعيين شده ، بايد تعقيب شود .

خلاصه تعاريف متعددي از بودجه در ادبيات ماليه عمومي را مي توان يافت نمود . ولي همگي اين تعاريف با يكديگر وجه اشتراكي دارند . يعني به نكات خاصي تأكيد دارند و بعضي به نكات ديگري توجه مي نمايند .اولين تعاريف قانوني از بودجه كه در تاريخ حقوق مالي و ماليه عمومي ايران ارائه شد در ماده يك قانون محاسبات عمومي ايران مصوب تاريخ 21 صفر 1329 هجري قمري است ، كه تعريف بدين شرح را براي بودجه مطرح مي كند :

« بودجه دولت ، سندي است كه معاملات دخل و خرج مملكتي براي مدت معيني در ان پيش بيني و تصويب مي گردد . مدت مزبور را سند مالي مي گويند كه عبارت از يك سال شمسي است » ..

تعريف دوم قانون بودجه از قانون محاسبات عمومي مصوب اسفند 1312 شمسي است كه از بودجه چنين تعريف ارائه مي دهد : « بودجه لايحه پيش بيني كليه عوايد و مخارج مملكتي است كه براي مدت يك سال شمسي است كه به تصويب مجلس شوراي ملي رسيده است » .

ظاهراً تعريف دوم نسبت به تعريف اول در تأكيد به « تصويب مجلس شوراي ملي » فرق دارند ، در حالي كه مفهوم تفاوت چنداني نكرده است . سومين تعريف قانوني در قانون محاسبات عمومي مصوب 15 دي ماه 1349 شمسي است كه بودجه را چنين تعريف مي نمايد :

«بودجه كل كشور ، برنامه مالي دولت است كه براي يك سال مالي تهيه، حاوي پيش بيني درآمدها و ساير منابع تأمين اعتبار و برآورد هزينه ها براي انجام عملياتي كه منجر به وصول و هدفهاي دولت مي شود و از سه قسمت تشكيل مي شود :

1- بودجه عمومي دولت كه شامل اجزاء زير است : الف . بودجه عادي براي وزارتخانه ها و مؤسسات دولتي ، اين بودجه شامل اعتباراتي نيز خواهد بود كه مستقيماً مربوط به وظايف يك وزارتخانه يا مؤسسه دولتي نيست و تحت عنوان خاص منظور مي گردد . ب. بودجه عمراني براي اجراي برنامه هاي عمراني

2- بودجه شركتهاي دولتي

3- بودجه مؤسساتي كه تحت عنواني غير از عناوين فوق در بودجه كل كشور منظور مي شود .»

بر اساس ماده 1 قانون محاسبات عمومي فوق بودجه از چهار مرحله متمايز تشكيل مي شود كه عبارتند از :

1- تهيه و تنظيم 2- تصويب 3- اجراء 4- نظارت .

1- تهيه و تنظيم بودجه : تهيه و تنظيم بودجه در هر كشور خاص و يا در دوره هاي مختلف تابع بعضي از قوانين و مقررات مي باشد كه بستگي به ساختار حكومت و دستگاههاي اجرايي آن جامعه در دوره مورد نظر دارد . مثلاٌ تا قبل از اصلاح قانون اساسي در ايران ، بعضي در دوره اي كه در سيستم حكومتي ايران ، نخست وزير وجود داشت ، ابلاغ بخشنامه بودجه به وسيله نخست وزير صورت مي گرفت . در حاليكه پس از اصلاح قانون اساسي و حذف پست نخست وزيري ، اين وظيفه به عهده رئيس جمهور مي باشد . در قوانين كشورهاي مختلف ، وظيفه ابلاغ بودجه يا ارائه به مجلس به عهده مقامات مختلف است . در بعضي وظيفه رئيس جمهور ، در بعضي وظيفه نخست وزير و يا در بعضي ديگر از جمله وظايف وزير دارايي و يا غيره است .

لذا مختصراً به تهيه و تنظيم و ارائه بودجه در ايران جهت آشنايي با اين مهم اشاره مي كنيم : چنانچه در بالا آمد ، وظيفه ابلاغ بخشنامه بودجه به عهده رئيس جمهوري است كه معمولاً در حوالي نيمه سال جاري اين بخشنامه براي تهيه بودجه سال بعد منتشر مي شود . پس از ابلاغ بخشنامه بودجه ، دستورالعمل ها و پيوست هاي لازم از طريق سازمان برنامه و مديريت كشور تهيه و به دستگاههاي اجرايي ارسال مي گردد . به دنبال ارسال دستورالعمل ها ، سازمان مذكور اقدام به تهيه راههاي توجيهي براي دستگاههاي اجرائي مي نمايد . بدنبال ابلاغ بخشنامه بودجه و ارسال دستورالعملها و راههاي اجرائي آن در هر وزارتخانه ستاد بودجه تشكيل مي شود . سپس دستگاههاي اجرايي مبادرت به تهيه و تنظيم بودجه جاري و عمراني با توجه به نيازهاي ارزي و ريالي مي نمايند . از سوي ديگر تهيه و تنظيم بودجه عمراني دستگاههاي محلي ، بودجه عمراني استانها و همچنين رسيدگي بودجه شركتهاي خصوصي و تهيه بودجه مقدماتي شركتهاي دولتي بوسيله سازمان برنامه و مديريت و سازمانهاي برنامه و مديريت استانها صورت مي گيرد .«پيشنهاد درآمدهاي بودجه عمراني بوسيله وزارت اقتصاد و دارايي و وزارت نفت انجام مي پذيرد» .

در مرحله بعد بودجه هاي پيشنهادي به وسيله مديريتهاي سازمان برنامه و مديريت بررسي مي شود . گروه تبصره ها بررسي تبصره هاي پيشنهادي را به عهده مي گيرد و تلفيق بودجه استانها از طريق امور مناطق سازمانها انجام مي شود و بودجه ارزي با توجه به پيشنهادهاي رسيده به وسيله كميسيون تخصصي ارز تهيه و درآمدهاي دولت به وسيله گروه درآمدها جمع بندي مي شود . پس از بررسي و تأئيد نهايي بودجه عمومي از طريق ستاد برنامه در سازمان برنامه و مديريت ، بودجه براي بررسي به هيأت دولت ارسال مي شود . در مرحله نهايي تهيه و تنظيم بودجه ، لايحه بودجه ، به وسيله سازمان برنامه و مديريت تهيه و به وسيله رئيس جمهور به مجلس شوراي اسلامي ، تقديم مي گردد .
2- تصويب بودجه : بر اساس قانون اساسي ، تصويب بودجه از وظايف و اختيارات مجلس شوراي اسلامي است . اصل پنجاه و دوم قانون اساسي چنين مطرح مي كند (مي شود ) : «بودجه سالانه كل كشور به ترتيبي كه در قانون مقرر مي شود ، از طرف دولت تهيه و براي رسيدگي و تصويب به مجلس شوراي اسلامي تسليم مي گردد .هرگونه تغيير در ارقام بودجه نيز تابع مراتب مقرر در قانون خواهد بود .»

پس از تقديم بودجه به وسيله رئيس جمهور به مجلس و طرح در جلسه علني ، لايحه بودجه براي رسيدگي به كميسيون بودجه مجلس ارجاع مي شود . كليه موارد بودجه در اين كميسيون مورد بررسي قرارگرفته و در صورت نياز ، نمايندگان به توضيح از طرف سازمان برنامه و مديريت يا دستگاههاي اجرائي ، افرادي براي پاسخ به سؤالات مأمور مي شوند . پس از تعديل و انجام تغييرات لازم ، لايحه بودجه از طريق مخبر كميسيون در جلسه علني مجلس مطرح شده و گزارش كار كميسيون تقديم مجلس مي شود . پس از سؤال و جواب به وسيله نمايندگان دولت ، كفايت مذاكرات مطرح شده و نسبت به كفايت مذاكرات رأي گيري مي شود . در صورت تأئيد كفايت مذاكرات در جلسه علني مجلس ماده واحده و تبصره ها و همچنين جداول پيوست بودجه به رأي گذاشته مي شود . بودجه پس از تصويب مجلس و با تأئيد شوراي نگهبان ، به وسيله رئيس مجلس به رياست جمهوري ارسال مي گردد .

با توجه به قانون اساسي رئيس جمهور موظف به اجراي بودجه مي باشد .

3- اجراي بودجه : رئيس جمهور و قوه مجريه ، مسئول اجراي بودجه مي باشند ، به عبارت ديگر ، اجراي بودجه در صلاحيت و از اختيارات و وظايف قوه مجريه است . پس از ابلاغ قانون بودجه به دولت ، اجراي بودجه به وسيله دولت و دستگاههاي اجرايي فراهم مي شوند . اين اقدامات عبارتند از :

ابلاغ بودجه ،

مبادله موافقت نامه طرحها و فعاليتها و همچنين تخصيص اعتبار.

«ابلاغ بودجه » : تا زماني كه هر قانوني از طريق دولت به دستگاههاي اجرايي ابلاغ نشود ، قابل اجرا نيست . لذا بر اساس قانون بودجه هر يك از دستگاهها به تفكيك اعتبارات جاري و عمراني در قالب هر برنامه به وسيله دولت به آن دستگاه ابلاغ مي گردد . براي دستگاهها اعتبارات جاري بر حسب موارد هزينه و اعتبارات عمراني در قالب هر برنامه به تفكيك هر يك از طرحها ابلاغ مي شود .

«مبادله موافقت نامه طرح ها و فعاليت ها » : تا زماني كه مبادله موافقت نامه بين سازمان برنامه و مديريت و دستگاه اجرايي انجام نشده است ، براي ادامه فعاليتهاي اقتصادي كشور و جلوگيري از عدم توقف كارهاي عمراني ، اعتبارات به صورت علي الحساب پرداخت مي گردد و در مورد اعتبارت جاري معادل يك دوازدهم اعتبار مصوب به طور علي الحساب در اختيار ذيحساب طرف خزانه داري كل قرار داده مي شود . كه پس از مبادله موافقت نامه ها و اعطاي تخصيص اعتبار ، علي الحسابها واريز گرديده و قابل برداشت مي شود . مدت استفاده از سيستم پرداخت به طور علي الحساب را ضوابط مالي و يا تبصره هاي بودجه مشـخص و معين مي كند .

«موافقت نامه سندي است مالي كه دستگاه اجرايي تعهد مي نمايد كه شرح عمليات موجود در آن را رعايت نمايد و اگر تغييري ضرورتاً پيش آيد ، مي بايستي موافقت نامه اصلاحي آن مبادله شود» ذيحساب هر سازمان موظف به رعايت و اجراي مفاد مالي موافقت نامه ها خواهد بود ، بصورتي كه :

الف - اعتبارات جاري از حد اعتبار مصوب هر برنامه و مواد هزينه مصوب تجاوز ننمايد.

ب – اعتبارات عمراني هر يك از پروژه ها از حد اعتبارات مصوب هر پروژه تجاوز ننمايد و پرداخت هزينه در حد اعتبار مواد هزينه هر طرح باشد.

ج – هر نوع تعهد مالي ديگر در متن موافقت نامه مبادله شده باشد . كنترل عمليات فني طرحها به عهده دستگاه اجرايي است ، ليكن سازمان برنامه و مديريت مي تواند بر حسب مورد از عمليات عمراني طرحها و پروژه ها بازديد هايي نظارتي داشته باشد و به وسيله عامل تخصيص اعتبار نظارت و كنترل نمايد.

«تخصيص اعتبار» :

تخصيص اعتبار از سال 1346 در بودجه ايران مرسوم گرديد و بنا بر ماده 30 قانون برنامه و بودجه مشروعيت قانوني يافت .

ماده 30 قانون برنامه و بودجه : « كليه اعتبارت جاري و عمراني كه در بودجه عمومي دولت به تصويب مي رسد ، بر اساس گزارشهاي اجرايي بودجه و پيشرفت عمليات در دوره هاي معين شده توسط كميته اي مركب از نمايندگان وزارت دارايي و سازمان برنامه و مديريت تخصيص داده مي شود . نحوه تخصيص اعتبار فوق الذكر و دوره هاي آن به موجب آئين نامه اي خواهد بود كه بنا به پيشنهاد وزارت دارايي و سازمان برنامه و مديريت به تصويب هيئت وزيران مي رسد » .

دوره زماني بودجه يك سال است . به عبارت ديگر پيش بيني درآمد و هزينه ها براي يك سال صورت مي گيرد ، ولي اين دريافتها و پرداختها به طور مساوي تقسيم نمي گردد و در ماههاي مختلف سال درامدها و هزينه ها معادل يك دوازدهم بودجه مصوب ساليانه وصول و هزينه نمي شوند ، بلكه اين وصوليها و پرداختها بر حسب مورد متفاوت است .

بعضي معتقد هستند كه تخصيص اعتبار يكي از ابزارهاي كنترل و نظارت است و وجود آن ضروري است و تخصيص اعتبار براي ايجاد تعادل بين درامدها و هزينه ها ضرورت دارد ، و تخصيص اعتبار باعث صرفه جويي در هزينه هاي دولت مي شود . عده اي نيز اعتقاد دارند كه تخصيص اعتبار هيچگاه كاربري نداشته و ارزش نظارتي ندارند . چنانچه انجام امور بر مبناي اعتماد به دستگاهها صورت گيرد ، تخصيص اعتبار ضرورتي نخواهد داشت و اصولاً بايد مكانيسمي پيش بيني شود كه بر اساس آن به محض ابلاغ بودجه مصوب اعتبارت دستگاهها نيز تخصيص يافته تلقي شود . بديهي است كه هر اندازه بوروكراسي اداري كاهش يابد به همان نسبت نظارت و كنترل نيز كاهش خواهد يافت كه تصميم گيري درباره آنها بستگي به روش اداره امور كشور دارد و مجلس شوراي اسلامي در اين زمينه اختيار قانوني دارد كه اين پيشنهادات را پذيرفته يا رد نمايد . بر طبق قانون محاسبات عمومي مصوب 15 دي ماه 1349 مراحل تفصيلي اجراي بودجه را از مرحله دريافت وجه تا پرداخت آن به ذينفع و ذيحق به 5 مرحله تقسيم نموده است :
الف : «تشخيص» :

تعيين و انتخاب كالا و خدمات و ساير پرداختها كه تحصيل يا انجام آنها براي نيل به هدفهاي وزارتخانه يا مؤسسه ضروري است . مراجع صلاحيتدار براي تشخيص « در هر وزارتخانه يا مؤسسه دولتي ، ماده 45 قانون محاسبات عمومي به شرح زير تعيين نموده است : ماده 45 – تأمين اعتبار به عهده ذيحساب و مسئوليت تشخيص و انجام تعهد و تسجيل به عهده وزير يا رئيس يا كساني است كه از طرف آنان مجاز به اين امور هستند » .

ب : «تأمين اعتبار» :

« تخصيص تمام يا قسمتي از اعتبار براي هزينه معين» كه تأمين اعتبار به عهده ذيحساب است .

پ : « تعهد» :

الزاماتي بر ذمّه دولت ناشي از 1 . تحويل كالا يا انجام دادن خدمت 2. اجراي قراردادهايي كه با رعايت قوانين و مقررات منعقد مي شود 3. احكام صادر شده از مراجع قانوني و ذيصلاح 4- پيوستن به قراردادهاي بين المللي و عضويت در سازمانها يا مجامع بين المللي با اجازه قانون . بايد توجه داشت ، «تعهد» بر اساس قانون محاسبات عمومي كه از مراحل تفصيلي اجراي بودجه است با «تعهد» از نظر حقوق مدني ايران متفاوت است . از نظر قانون محاسبات عمومي «تعهد» همان پيدا شدن الزام و به وجود آمدن دين است و تا زماني كه دولت ملزم و مديون واقع نشده است كه آن هم با تحويل كالا يا انجام دادن كار و خدمات تحقق مي يابد ، تعهدي برايش وجود ندارد و مكلف به پرداخت وجهي نيست . در حالي كه از نظر حقوق مدني ايران ، تعهد رابطه اي است حقوقي كه به موجب آن يك شخص اعم از شخص حقيقي يا حقوقي در برابر شخص ديگر تسليم مال يا انجام دادن عملي اعم از فعل يا ترك فعل را بر عهده مي گيرد .

ج : «تسجيل» :

تعيين ميزان بدهي قابل پرداخت به موجب اسناد مثبته و به موجب ماده 45 قانون محاسبات عمومي به عهده وزير يا رئيس مؤسسه يا كساني است كه از طرف انان مجاز به اين امور هستند . به عبارت ديگر تسجيل ميزان بدهي دولت كه بايد در وجه شخص حقيقي يا حقوقي از محل اعتبارت بودجه مصوب پرداخت كرد . تسجيل يك نظر يا قضاوت شخصي نيست بلكه اولاً متكي بر اسناد و مدارك مثبته است ، ثانياً انجام تشريفات كه مقررات و قوانين متعدد پيش بيني نموده است .

د: «حواله» :

سندي است كه وسيله وزارتخانه يا مؤسسه دولتي براي پرداخت از محل اعتبارات مربوط ، عهده ذيحساب در وجه ذينفع صادر مي شود » . طبق ماده 44 قانون عمومي صدور حواله پس از طي مراحل تشخيص و تأمين اعتبار و تعهد و تسجيل به عمل مي آيد .

4- نظارت بودجه : از آنجائيكه دولت هر درامدي كه كسب مي كند به صورتي متعلق به منابع موجود در آن جامعه بوده و هزينه هاي او نيز بايد براي مردم و به نفع جامعه صورت گيرد ، قطعاً نظارت بر اجراي بودجه يعني نظارت بر جمع آوري درآمدها و انجام هزينه ها ضرورت دارد . در مورد درآمدها اصول 51 و 53 قانون اساسي چنين مي گويد : «اصل51» : هيچ نوع ماليات وضع نمي شود مگر به موجب قانون . موارد معافيت و بخشودگي و تخفيف مالياتي به موجب قانون مشخص مي شود . «اصل 53» : كليه دريافتهاي دولت در حسابهاي خزانه داري كل متمركز مي شود و همه پرداختها در حدود اعتبارات مصوب به موجب قانون انجام مي گردد . معمولاً نظارت بر حسن اجراي بودجه در بسياري از كشورها از طرق مختلف صورت مي گيرد ، كه معمولاً به صورتي هر سه قوه ، يعني قواي مجريه ، قضائيه و مقننه در ان دخالت دارند .

در ايران نيز نظارت بر بودجه از سه طريق زير انجام مي پذيرد : 1- نظارت اداري 2- نظارت قضايي 3- نظارت پارلماني

1- نظارت اداري : منظور نظارتي است كه توسط قوه مجريه و به عبارت ديگر توسط دستگاه اجرايي قبل از خرج يا حين خرج به عمل مي آيد . براي هزينه هاي دستگاه هاي دولتي پس از طي مراحل تشخيص – تأمين اعتبار – تعهد – تسجيل و حواله درخواست وجه صادر مي شود . درخواست وجه توسط ذيحساب از خزانه به عمل مي آيد و اين درخواست خرج در حد تخصيص اعتبار و تخصيص اعتبار در حد مقدار مصوّب مي باشد . سپس وجوه درخواست شده توسط خزانه كارسازي مي شود . اين اعمال تماماً نظارت قبل از خرج محسوب مي شود . ذيحساب در هنگام صدور حواله «چك» در وجه ذينفع ، نظارت خود را اعمال مي كند ، كه اين نظارت حين خرج محسوب مي شود . نظارت بعد از خرج شامل مميزي حسابها توسط سر مميز حساب انجام مي شود كه اين عمل از زمره نظارت اداري است .

2- نظارت قضايي : توسط ديوان محاسبات به عمل مي آيد . در گذشته ديوان محاسبات از واحدهاي تابعه وزارت امور اقتصادي و دارايي بود و گزارش حسابرسي خود را مي بايستي به وزير دارايي ارسال نمايد ، ليكن بنا بر اصل 54 قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران « ديوان محاسبات كشور مستقيماً زير نظر مجلس شوراي اسلامي مي باشد . سازمان و اداره امور آن در تهران و مراكز استانها به موجب قانون تعيين خواهد شد ». بر طبق اصل 55 قانون اساسي ديوان محاسبات به كليه حسابهاي وزارتخانه ها ، مؤسسات شركتهاي دولتي و ساير دستگاههايي كه به نحوي از انحاء از بودجه كل كشور استفاده مي كنند به ترتيبي كه قانون مقرر مي دارد ، رسيدگي و حسابرسي مي نمايد كه هيچ هزينه اي از اعتبارات مصوب تجاوز نكرده و هر وجهي در محل خود به مصرف رسيده باشد . ديوان محاسبات ،حسابها و اسناد و مدارك مربوطه را برابر قانون جمع اوري و گزارش تفريق بودجه هر سال را به انضمام نظرات خود به مجلس شوراي اسلامي تسليم مي نمايند . اين گزارش بايد در دسترسي عموم گذاشته شود .

3- نظارت پارلماني : بديهي است كه قانون گذار خود را محق و موظف به نظارت و كنترل بودجه مصوب خود مي داند ، اين نظارت را در جريان اجراي بودجه و همچنين پس از خاتمه سال مالي اجراء مي نمايد .
نظارت پارلماني در ضمن سال مالي : در ايران طبق قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران و آئين نامه هاي مجلس شوراي اسلامي نمايندگان ملت حق دارند بر اداره امور دستگاههاي دولتي و چگونگي پرداختهاي دولت و استفاده از وجوه بيت المال دائماً نظارت نمايند و در صورت كشف تخلفات از قوانين و مقررات از مسئولين دولتي طبق اصل 88 و 89 قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران سؤال يا استيضاح نمايند . «اصل88» - در هر مورد نماينده اي از وزير مسئول درباره يكي از وظايف سؤال كند ، آن وزير موظف است در مجلس حاضر شود ، به سؤال جواب دهد و اين جواب نبايد بيش از ده روز به تأخير افتد ، مگر با عذر موجه به تشخيص مجلس شوراي اسلامي .«اصل 89» : نمايندكان مجلس مي توانند در مواردي كه لازم مي دانند ، هيئت وزيران يا هر يك از وزراء را استيضاح كنند .

استيضاح وقتي قابل طرح در مجلس است كه با امضاء حداقل ده نفر از نمايندگان به مجلس تقديم شود . هيئت وزيران يا وزير مورد استيضاح بايد ظرف مدت 10 روز پس از طرح آن در مجلس حاضر شود و به آن پاسخ گويد و از مجلس رأي اعتماد بخواهد . در صورت عدم حضور هيئت وزيران يا وزير براي پاسخ نمايندگان مزبور درباره استيضاح خود ، توضيحات لازم مي دهند و در صورتي كه مجلس مقتضي بداند اعلام رأي عدم اعتماد خواهد كرد .اگر مجلس رأي اعتماد ندارد ، هيئت وزيران يا وزير مورد استيضاح عزل مي شود . در هر دو صورت وزراي مورد استيضاح نمي توانند در هيئت وزيراني كه بلافاصله بعد از آن تشكيل مي شود ، عضويت پيدا كنند .

- نظارت پارلماني پس از پايان سال مالي : نظارت پارلماني در پايان سال مالي از طريق رسيدگي و تصويب لايحه تفريغ بودجه اعمال مي گردد . ديوان محاسبات رابط بين دولت (قوه مجريه) و پارلمان (قوه مقننه) در مورد لايحه تفريغ بودجه است . بنا بر اصل 55 قانون اساسي : ديوان محاسبات به كليه حسابهاي وزارتخانه ها ، مؤسسات ، شركتهاي دولتي و ساير دستگاههايي كه به نحوي از انحاء از بودجه كل كشور استفاده مي كنند به ترتيبي كه قانون مقرر مي دارد ، رسيدگي يا حسابرسي مي نمايند كه هيچ هزينه اي از اعتبارت مصوب تجاوز نكرده و هر وجهي در محل خود به مصرف رسيده باشد . با توجه به اصل فوق ديوان محاسبات حسابها و اسناد و مدارك لازم و مربوط را بر اساس قانون جمع اوري نموده ، بر اساس آن گزارش تفريغ بودجه هر سال را به همراه كليه مواردي كه با توجه به نظارت خود تهيه نموده است به مجلس شوراي اسلامي تسليم مي كند . اين گزارش بايد در اختيار و در دسترس عموم باشد .

اصول بودجه : معمولاً در مباحث بودجه يك فصل مجزا به اصول بودجه اختصاص مي يابد . ولي نقطه نظرات صاحب نظران در اين مورد با يكديگر تفاوت دارند . ولي اين تفاوت نظر كلي نبوده و در بعضي از اين اصول يك توافق نظر ضمني وجود دارد . با توجه به تفاوتي كه در ساختار دولت ، اختيارات دولت و نوع حكومت در بين جوامع مختلف وجود دارد و همچنين پويايي وظايف و اختيارات دولتي در طول زمان ، اين تفاوت ها قابل توجيه مي باشند . معمولاً اطلاق واژه « اصل » بدان گونه از قواعد و مقررات صورت مي گيرد كه چه از نظر مكان و چه از نظر زمان غير قابل تغيير باشند . در حاليكه نبايد دلايل بالا آنچه كه به صورت متعارف اصول بودجه خوانده مي شوند تحت شرايط متفاوت تغيير كرده و يا به راحتي و بدون ايجاد مسأله اي از سوي دولتي ناديده گرفته شوند . در نتيجه استفاده از كلمه «اصل» براي بيان قواعد و ضوابط بودجه شايد چندان مناسب نباشد . به هر حال از آنجا كه استفاده از اين واژه در عمده كتابهاي ماليه متداول است در اينجا نيز ما به تبعيت براي بيان و معرفي قواعد ، مقررات و ضوابط مفيد در تهيه و تنظيم بودجه از واژه «اصل» استفاده مي كنيم .

1- « اصل سالانه بودن بودجه » : در عمده تعاريف از بودجه اشاره شده است كه بودجه يك «پيش گويي» است . از انجا كه زمان در پيش گويي يك عامل عمده است ، براي بودجه نيز زمان يك «اصل» محسوب مي شود . اما چه مدت از زمان در بودجه مورد پيش گويي قرار مي گيرد ؟ الزاماً مدت زمان بودجه نمي تواند اصل باشد . به هر حال به صورت قاعده و عمدتاً بودجه براي يك سال تهيه مي شود كه با توجه به سال قانوني در ايران عرفاً يك سال شمسي است . به اين صورت كه خط مشي ها ، سياستها ، برنامه ها ، عمليات ، درآمدها و هزينه ها و بالاخره كليه محتويات بودجه براي يك سال شمسي پيش گويي مي گردد . از آنجائيكه تهيه و تنظيم بودجه كاري دشوار و زمان بر است و گاه بيش از نيمي از سال را به خود اختصاص مي دهد ، گاه از طرف بعضي از صاحب نظران پيشنهاد شده است كه بودجه براي زماني طولاني تر از يكسال تهيه و تنظيم شود. در بسياري از كشورها علاوه بر بودجه سالانه يك برنامه يا تنظيم بودجه چند ساله نيز صورت مي گيرد . معروفترين اين نوع از بودجه هاي برنامه اي ، برنامه پنج ساله است .

2- « اصل تعادل بودجه» : شايد بتوان گفت كه اين اصل متأثر از ديدگاه كلاسيكها از دولت است كه از نظر آنها دولت خوب آن است كه حداقل درآمد را داشته و حداقل هزينه را انجام دهد ، و در امور اقتصادي دخالت نكند . در نتيجه استفاده از ابزار اقتصادي مثل سياست كسر بودجه مورد قبول نبوده و بودجه متعادل يك اصل تلقي مي شده است . چنانچه دقتي كه در دوره جنگهاي انگليس و فرانسه با ناپلئون در سالهاي 1815 و 1816 دولت انگليس با كسر بودجه مواجه شد ، ديويد ريكارد و اقتصاددانان معروف كلاسيك انگليسي آن را يك فاجعه و مضر به حال سلامت اقتصاد خواندند . امروز تقريباً بسيار نادر اتفاق مي افتد كه دولتي يك بودجه متعادل را اجراء نمايد . معمولاً دولتها از نظر حسابداري براي حفظ تراز درامدها و هزينه ها در شرايطي كه با كسر بودجه مواجه هستند . (اين مورد غالب موارد از عدم تعادل بودجه است ) . قرضه دولت از مردم يا بانك مركزي را منظور مي نمايند و عمدتاً از سياست كسر بودجه براي ايجاد رشد اقتصادي استفاده مي كنند . در بسياري از نوشته هاي صاحب نظران ، بودجه متأثر از اصل تعادل بودجه ، اصل ديگري تحت عنوان «اصل تقدم درآمدها بر هزينه» مطرح مي نمايند . به اين مفهوم كه ابتدا درامدها بايد مشخص شود و محاسبه گردند ، سپس بر اساس پيشگويي درامد ، هزينه را پيش گويي نمايند تا از حد درامد تجاوز ننموده و تعادل بودجه به هم نخورد .

3- «اصل وحدت بودجه» : بر اساس اين اصل تمام برنامه ها ، فعاليتها و طرحهاي دولت ، همچنين تمام درآمدها و هزينه ها و در نتيجه «بودجه» تمام دستگاهها ، سازمانهاي دولتي بايد در يك جا نوشته شود و براي رسيدگي و تصويب ارائه گردد . طرفداران اين اصل چنين اظهار مي نمايند كه : اگر اصل وحدت بودجه رعايت نشود و در نتيجه هر دستگاه و سازمان براي خود بودجه اي داشته باشد و با دولت براي هر دسته از كارهاي گوناگون بودجه اي جداگانه و در زمانهاي مختلف تهيه نمايد ، هماهنگي و تقارن منطقي زماني و مكاني بين عمليات بخشهاي متفاوت دولتي از ميان خواهد رفت ، و پرهيز و جلوگيري از دوباره كاريها دشوار مي شود . از طرف ديگر اگر قرار باشد كه بودجه در بخشها و تيكه هاي مختلف و در زمانهاي متفاوت به مجلس ارائه شود ، امكان رسيدگي و تجزيه و تحليل بودجه كل كشور از پارلمان سلب مي گردد . با وجود تأكيدهاي فوق در بعضي از كشورها براي دوره زماني طولاني اين اصل رعايت نمي شده است مثل ايالت متحده امريكا قبل از سال 1969 يا انگلستان قبل از اوايل قرن نوزدهم و در بعضي از جوامع گاه گاه اين اصل زير پا گذاشته شده است ، مثل متمم بودحه كه در بعضي از سالها پس از ارائه بودجه به دلايل مختلف مثل وقوع هزينه ها يا درامدهاي اتفاقي پيش گويي نشده ، تهيه و به مجلس ارائه مي شود . به هر حال وحدت بودجه امكان كنترل و تجزيه و تحليل پارلمان را بر عمليات مالي دولت افزايش مي دهد .

4- « اصل كامليت يا جامعيت بودجه» : در اين اصل به موازات اصل وحدت بودجه ، توصيه مي شود تمام درامدها و هزينه هاي دولت به هر شكل و صورتي كه هست اعم از بودجه جاري و عمراني و يا سرمايه گذاري ثابت به وسيله وزارتخانه ها ، مؤسسات دولتي ، شركتهاي دولتي ، نهادهاي انقلابي ، يعني دستگاههايي كه به نحوي از انحاء از بودجه دولت منتفع مي گردند ، در سند بودجه جمع آوري و به صورت ناخالص به مجلس تقديم گردد . ناخالص بودن بودجه به اين معني است كه بايد ، ارقام منظور در بودجه بدون آنكه درامدها از هزينه ها تهاتر گردند در سند بودجه درج گردد . به اين صورت اگر يك دستگاه دولتي درامدهايي دارد بايد اين درآمد را كلاً به خزانه واريز و مجدداً هزينه هاي خود را در بودجه درخواست نمايد ، نبايد حتي هزينه مربوط به وصول آن درامد را از محل آن درآمد ، محاسبه و مانده آن را به خزانه واريز نمايد. ماده 24 قانون محاسبات عمومي مصوب 1312 اصل جامعيت بودجه را چنين تعريف كرده است : « كليه عوايد دولت بايد بوسيله متصديان مربوط مستقيماً به خزانه تحويل شود و كليه مخارج در حدود قوانين و نظام نامه هاي مربوط و مقررات راجع به هر نوع خرجي به موجب حواله و نظارت مستقيم وزارت ماليه و به وسيله خزانه دولت پرداخت شود » . . ماده 33 قانون محاسبات عمومي ايران مصوب 15 دي ماه 1349 اصل جامعيت را چنين تعريف كرده است : « وجوهي كه از محل درآمدها و ساير منابع تأمين اعتبار منظور در بودجه عمومي دولت وصول مي شود و همچنين درامدهاي شركتهاي دولتي به استثناي بانكها و مؤسسات اعتباري و شركتهاي سهامي بيمه ايران بايد به حسابهاي خزانه كه در بانك مركزي ايران افتتاح مي گردد ، تحويل شود . خزانه مكلف است ترتيب لازم را بدهد كه شركتهاي دولتي بدون هيچگونه قيد و شرط از وجوه خود استفاده نمايند .

«تبصره» : تشخيص مؤسسات اعتباري با شوراي پول و اعتبار خواهد بود . قانون اساسي در اصل 53 چنين به اصل جامعيت اشاره مي كند : كليه دريافتهاي دولت در حسابهاي خزانه داري كل متمركز مي شود و همه پرداختها در حدود اعتبارات مصوب به موجب قانون انجام مي گيرد .

5- « اصل شامليت يا تفصيل بودجه» : بر اساس اين اصل دولت بايد بودجه را به صورت مشروح و با جزئيات آن تهيه و تنظيم و به مجلس پيشنهاد نمايد . به اين صورت كه بايد بودجه دستگاهها و سازمانهاي مختلف به تفصيل و تفكيك درآمد و هزينه طبقه بندي شده و در قالب برنامه ها و طرحها به صورت استاني و ملي در لايحه منعكس شوند . اصل فوق بايد طوري رعايت شود كه امكان بررسي جزئيات مربوطه را به نمايندگان مردم بدهد . در واقع عدم رعايت اصل شامليت يا تفصيل بودجه ، امكان تجزيه و تحليل پارلمان و تشخيص ضرورت اقلام بودجه را منتفي مي نمايد . بودجه تفصيلي در ايران براي اولين بار در سال 1344 و به وسيله سازمان برنامه و بودجه تهيه و به صورت يك كتاب به مجلس ارائه شد .

6- « اصل تخصيص بودجه» : دولت بايد موظف باشد كه در عمل مطابق آنچه كه در بودجه تعيين و اجازه داده شده است هزينه نمايد . نبايد بودجه تخصيص پيدا كرده براي يك امر را خرج موضوع ديگري نمايد ، چون در اين صورت نتيجه مورد نظر از اصل شامليت و كامليت بودجه حاصل نخواهد شد . بر اساس اصل تخصيص ، تمام ارقام منظور در بودجه بايد به همان وضع و ترتيبي كه در بودجه تعيين و اجازه داده شده است ، وصول يا مصرف شود . طبق اين اصل هر رقم اعتباري كه براي هزينه اي در بودجه پيش گويي شده است ، تنها براي همان هزينه قابل مصرف است و نبايد آن را براي منظور ديگري خرج كرد . از طرف ديگر از آنجائيكه بودجه بر اساس يك برآورد و پيش گويي تهيه و تنظيم مي شود و شرايط اقتصادي ، سياسي و اجتماعي جامعه يك امر پويا هستند ، ممكن است پس از تصويب بودجه بعضي از تغييرات در اوضاع اقتصادي ، اجتماعي و يا سياسي جامعه ايجاب نمايد كه محل درآمدها و يا هزينه ها تغيير نمايد .

همچنين باز هم به دليل اينكه بودجه يك برآورد و پيشگويي است و اوضاع اقتصادي در حال تحول امكان دارد كه بودجه پيش گويي شده از سوي يك مدير دولتي درست و دقيق نباشد و در عمل با مشكل بودجه مواجه شود . با توجه به نكات فوق به نظر مي رسد كه يك انعطاف در بودجه لازم به نظر مي رسد ، در حالي كه انعطاف در بودجه مخالف اصل تخصيص بودجه عمل مي نمايد . ضرورت هاي ناشي از پويايي جامعه حتي به طرفداران محكم اصل تخصيص نشان داده است كه بودجه بايد در حدي انعطاف پذير باشد .

فرض كنيد كه در بودجه پيش بيني شده است كه براي ايجاد يك درمانگاه دولتي تعدادي پزشك ، پرستار ، و وسايل پزشكي فراهم شود و بودجه به صورت جزء به جزء منظور شده باشد . اگر پزشكهاي مورد نظر به اندازه كافي حاضر به همكاري نبودند ، چه بايد كرد ؟ آيا مي توان بودجه مربوط به استخدام پزشك را صرف خريد ابزار پزشكي نمود يا به جاي آن پرستار بيشتري استخدام كرد ؟ مشكل انعطاف ناپذيري بودجه در مورد فعاليتهاي اقتصادي دولت محدوديت بيشتري را ايجاد مي كند . فرض كنيد كه بنگاه توليد دولتي بودجه لازم را براي خريد انواع نهاده هاي توليدي پيشگويي كرده باشد ، از انجائيكه بين زمان پيشگويي بودجه و انجام هزينه ها فاصله زماني نسبتاً طولاني وجود دارد ، ممكن است قيمت بعضي از نهاده ها تغيير نمايد و با توجه به قيمت جديد امكان اجراي برنامه توليد به صورت بهينه نباشد . ايا مدير بنگاه نبايد با جانشين كردن عوامل توليد ارزان تر بتواند با يك برنامه بهينه در توليد اقدام به فعاليت اقتصادي مورد نظر كند ؟

نتيجتاً

همان قدر كه تخصيص در بودجه مي تواند يك اصل مهم باشد ، انعطاف پذيري نيز به عنوان يك اصل با اهميت تلقي مي شود . امروزه به خصوص در انجام هزينه هاي عمراني و برنامه هاي اقتصادي توليدي دولت تا حد قابل ملاحظه اي بودجه مربوطه از انعطاف لازم برخوردار است.

مراجع

1. ابراهيمي نژاد، مهدي. فرج وند، اسفنديار.(1386). بودجه از تنظيم تا كنترل. تهران: سازمان مطالعه و تدوين كتب علوم انساني دانشگاهها.
2. ابولحسني؛ علي اصغر.(1384). مباني امور مالي و تنظيم بودجه. جزوه درسي.
3. انصاري،شاهرخ.(1384).بودجه و بودجه ريزي دولتي در ايران.تهران: موسسه انتشاراتي يكان.
4. بابايي، حسن.(1378). بودجه ريزي دولتي در ايران از نظريه تا سياست.تهران: شركت چاپ و نشر بازرگاني

5.فراگرد تنظيم تا كنترل بودجه؛اسفنديار فرج وند؛1381؛انتشارات گلباد.

اميد ورناصري كارشناس امور مالياتي شهرستان مسجدسليمان

همراه: 09169830400

Email:[email protected]

وبلاگ:www.bilan9win.blogfa.com

<?xml:namespace prefix = v ns = "urn:schemas-microsoft-com:vml" /><?xml:namespace prefix = o ns = "urn:schemas-microsoft-com:office:office" />

بودجه از تنظیم تا کنترل

مطالب مشابه :

بودجه از تنظیم تا کنترل

اطلاعیه آموزش

زمان برگزاری امتحانات معرفی به استاد

بودجه و تعاریف آن

پاسخ نامه های سال 93 فراگیر ارشد

تعريف، مفاهيم اساسي و اصول بودجه

تعريف، مفاهيم اساسي و اصول بودجه (budget)

بودجه عملياتي