بررسی برشهای اطلاعاتی و مبانی مقرراتی بودجه

مقدمه

بررسی برشهای اطلاعاتی و مبانی مقرراتی بودجه در پی طرح دو مطلب عمده است:

1- بازشناسی و سنجش قالبهای مورد استفاده برای تعریف و مبادله های تصمیم های بودجه ای و ارزیابی حدود جامعیت و کارایی آنها در انتقال مفاهیم مالی و مدیریتی مربوط به مراتب اجرایی

2- اطمینان از وجود انسجام ، هماهنگی و همسازی قالبهای اطلاعاتی مزبور برای تشکیل یک مجموعه منظم و ساختار معین که تامین این اهداف مستلزم وفاق کامل و جامع مراجع تهیه کننده ،تصویب کننده و اجرا کننده بودجه میباشد.

برشها و قالبهای اطلاعاتی به ادبیات بودجه ای شکل میبخشد و راه درک آن را هموار و ساده می سازند.واژگان بودجه ای در هر کشوری میتواند برگرفته از طبقه بندی های عمومی و توصیه های مراجع صلاحیت دار بین المللی باشد، اما تعریف و مشخصات کاربردی آنها ، موضوع ساختارها و نهادهای ملی در مالیه عمومی است. نارسایی های موجود در برشهای اطلاعاتی با مبانی قانونی مورد استفاده در ایران، در مواردی فشار تاریخی دارد و در موارد دیگر به مقررات ، شیوه های کاری اداری و ساختارهای مدیریتی و تصمیم گیری کشور باز میگردد.

حال به طرح نمونه های محدودی از برشهای اطلاعاتی و موازین معمول در مراحل تهیه ، تصویب و اجرای بودجه میپردازیم که به اختصار عبارتند است از:

1- ماده واحد

2- طبقه بندی بودجه ای

3- سند بودجه

4- طرحهای عمرانی

5- موافقتنامه ها

6- دستگاههای اجرایی

7- درآمدها و هزینه ها

8- درآمدهای اختصاصی

9- تخصیص اعتبارات

10- مدیریت اجرایی

1- ماده واحده

پیشنهاد بودجه ای سالانه به قانون قانون گذار با متن ماده واحده و تبصره های ذیل آن آغاز میشود.ماده واحده موضوع انشای حقوقی بودجه و راهنمای چگونگی تفکیک و تمیز قسمتهای مختلف تصویبی و اطلاعی و همچنین ، معرفی پیوستهای سند بودجه است. متن ماده واحده هر سال بدون تغییر تکرار میشود، با جزئی تفاوت ،همان متن ماده یک قانون محاسبات عمومی کشور است که بودجه را متشکل از سه قسمت :بودجه عمومی،بودجه شرکتها و بانکهای دولتی و بلاخره بودجه موسساتی که تحت عنوانی غیر از عناوین فوق در بودجه کل کشور منظور میشود.در ماده واحده های قوانین بودجه ای سالهای اخیر ، بودجه کل کشور از دو قسمت بودجه عمومی و بودجه شرکتها و بانکهای دولتی و موسسات انتفاعی وابسته به دولت تشکیل میشود.

2-طبقه بندی های بودجه ای

بودجه ریزی فهرستی از درآمدها و هزینه های دستگاه های مختلف بخش عمومی است که به لحاظ قانونی از جنبه های مختلف اداری ،حقوقی ، مالی و اجرایی دارای کاربردهای مختلف است که کاربردهای مزبور فرآیند بودجه را به صورتهای زیر طبقه بندی میکند:

الف: سیاست گذاری های اقتصادی

ب: تنظیم مسئولیت های مالی و محاسباتی

ج: اداره امور اجرایی و مدیریتی

که در سیاست گذاریهای اقتصادی تازه ترین و پر اهمیت ترین طبقه و ماموریت بودجه ای است و مسئولیت مالی و محاسباتی در پی کنترل درآمدها و هزینه های عمومی دولت است که تا اواخر دهه ی چهارم قرن گذشته مبنای اصلی بودجه ریزی دولتی به حساب می آمد و در دسته ی آخر یعنی اداره امور اجرائی و مدیریتی ، ارائه اطلاعات و سازماندهی اطلاعات بودجه ای را مورد توجه قرار میدهد.هر یک از طبقه بندی های یاد شده مبنایی برای ساختار اطلاعاتی سند بودجه است و درعین حال، میزان اهمیت و تاکید بر آنها ، معرف ویژگیهای سازمان اجرائی و نظم مدیریتی بخش عمومی است.

در حال حاضر، سند بودجه دارای دو گروه درآمدها و هزینه ها به صورت اساسی و مستقل است که طبقه بندی های معمول در گروه درآمدها فاقد تعریف های مشخصی و قطعی است و در نتیجه ، این امکان وجود دارد که اقلام درآمدی با ماهیت های مشابه ، زیر سر فصل های مختلف منظور گردد و مضاعف محسوب شوند و در گروه هزینه های بودجه ، طبقه بندی های معمول در بر دارنده ی اطلاعات اقتصادی و عملیاتی است که باید محدوده های هزینه ای ، عملیاتی و مواد هزینه را مشخص سازد.

3- سند بودجه

سند بودجه ای که برای بررسی و رای قانون گذار پیشنهاد میشود، باید حداقل در سه بخش اساسی به ذکر مقدمه ، متن و اسناد ضمیمه ( در توجیه علل و اسباب) ، عناوین و ارقام بپردازد.در تمام کشورهایی که اصول مربوط به تفکیک قوای حاکم سیاسی را پذیرفته اند ، تهیه و تنظیم سند بودجه که برای طرح و انتقال اطلاعات به حوزه تصمیم گیری ، اجرایی ، مالی و مدیریتی دستگاههای بخش عمومی مورد استفاده قرار میگیرد و انتخاب مقاطع اطلاعاتی آن کم و بیش در مسئولیت قوه مجریه است.

تهیه و پیشنهاد سند بودجه را میتوان نخستین مرحله از مراحل سه گانه فرآیند بودجه کشور دانست.در ایران چارچوب معمول در بودجه ریزی و قالبهای اطلاعاتی مورد استفاده آن متعلق به اواخر سال 1351 و دوران شروع برنامه عمرانی پنجم کشور است.در حال حاضر ، تهیه و تنظیم سند بودجه کل کشور به تبعیت از دو قانون اصلی برنامه بودجه و محاسبات عمومی کشور صورت میپذیرد ، اگر چه قوانین دیگری نیز مراحل مختلف انجام کار را تحت تاثیر قرار می دهند . قانون برنامه بودجه از سال 1352 تا کنون بر جریان بودجه ریزی کشور حاکم است.

باید به یاد داشت که نظام های بودجه ای در زمره نظامهای اطلاعاتی بخش عمومی هستند و این ویژگی ، چارچوب های انتخابی برای تهیه سند بودجه را به لحاظ صورت بندی ، دقت، صحت و پایداری اطلاعات مختار میسازد.

4- طرحهای عمرانی

پیش بینی های قانونی و رویه های معمول برای گزینش و تصویب طرحهای عمرانی در فرآیند بودجه ای کشور مبهم و نارسا است . طرحهای عمرانی در تعریف قانونی خود متضمن انجام مطالعات توجیهی فنی ، اقتصادی یا اجتماعی و دارای مشخصات مالی ، زمانبندی اجرا ، نحوه بهره برداری و ارتباط روشن با هدفهای برنامه عمرانی است.طبق ماده 21 قانون برنامه بودجه، مسئولیت تهیه و اجرای طرحهای عمرانی بر عهده دستگاههای اجرائی است.

هر طرح عمرانی (با فعالیت جاری) متشکل از پروژه های مختلف منتخب از برنامه های عملیاتی بخشهایی است که از طریق مجموعه پروژه های مرتبط تحت مدیریت معین ، تامین بخشهایی از هدف برنامه میان مدت را بر عهده دارد.

5- موافقتنامه ها

پس از تغییرات ایجاد شده توسط برنامه پنجم عمرانی کشور از سال 1352 ، اعتبار طرحهای عمرانی همراه با بودجه کل کشور به تصویب قانونگذار رسید و مبادله موافقتنامه های عمرانی و جاری جایگزین شیوه های پیشین بررسی طرحها توسط سازمان برنامه می شد.هر موافقتنامه ی سالانه ، موضوع بخشی از عملیات اجرایی طرح های عمرانی است که بر حسب اهمیت و اولویت و محدوده ی اعتبار تخصیص یافته سال بودجه ، بین سازمان برنامه بودجه و دستگاه اجرایی مورد توافق قرار میگیرد.

در حال حاضر ، موافقتنامه های طرحهای عمرانی دارای مجموعه ای اطلاعات کلی درباره ی شرح عملیات و مشخصات طرحها ، تعداد و عناوین پروژه های مربوط و چگونگی توزیع اعتبارات در میان آنها و نیز عوامل و اجزای هزینه هاست.مفاد موافقتنامه های طرحهای عمرانی مشتمل بر عناوین و مشخصات کلی پروژه های تشکیل دهنده طرح مربوط است اما نبود تعریف قانونی و ضوابط لازم برای تشخیص و تفکیک آنها از یکدیگر ، پروژه های طرحهای عمرانی را تابع مقتضیات اداری و یا سلایق کارشناسی می کند به طوری که گاه طرحهای عمرانی مشابه ، دارای پروژه های متفاوت غیر مشابه می شوند .در سالهای اخیراهمیت نقش موافقتنامه ها تاکید بیشتری به عمل آمده و انجام هر نوع هزینه بدون مبادله موافقتنامه با سازمان مدیریت و برنامه ریزی خلاف قانون کشور شناخته می شود .

6- دستگاههای اجرائی

در بررسی های بودجه و در مراحل مختلف تهیه و تنظیم ، تصویب و اجرا کردن آن ، محور اصلی مذاکرات و تصمیم گیریها ، دستگاه اجرائی است. در مواد 2 تا 5 قانون محاسبات عمومی کشور دستگاه های اجرائی در چهار گروه اصلی طبقه بندی شده اند که عبارتند از :

الف : وزارتخانه ها

ب : موسسات دولتی ‌‌‌‍( که شامل بانکها نیز می شوند )

ج : شرکتهای دولتی

د: نهادهای عمومی غیر دولتی

یکی از پر سابقه ترین و معتبر ترین طبقه بندی های بودجه ای بر مبنای جایگاه و مسئولیت محاسباتی دستگاه اجرائی است .فقدان تعریف دقیق و موازین تشخیص صلاحیت حقوقی و اداری دستگاه های اجرائی برای حضور در فرآیند بودجه ای و پاسخگوئی به مسئولیتهای محاسباتی سبب بروز آشفتگی در ساختار مالی و اقتدار سیاسی – نظارتی و در نتیجه گستردگی سازمان مدیریت و تشکیلات دولت ، ورود به عرصه های مدیریت غیر شفاف و افزایش هزینه های پشتیبانی وظایف بخش عمومی شده است .

7- درآمدها و هزینه ها

پیش بینی و تصویب منابع مالی در بودجه جواز قانونی وصول آن تلقی نمی شود . به موجب قانون 37 محاسبات عمومی کشور ، وصول هر درآمد مستلزم کسب مجوز قانونی است پس ماده واحده بودجه فقط به دولت اجازه وصول درآمدهای ویژه ای را می دهد که این درآمدها باید به مصارف معینی برسد .برای تامین مستقیم بخشی از هزینه دستگاه ها در قوانین بودجه مجوزی تحت عنوان " درآمد – هزینه " صادر می گردد که این مجوز به برخی از دستگاه های اجرائی که نتوانسته اند در چارچوب تفاهمات بودجه ای اعتبارات مورد نیاز خود را دریافت کنند ، اجازه می دهد برای تامین هزینه ها و جبران محدودیتهای منابع ناشی از آنها ، درآمدهائی از طریق فروش برخی خدمات جانبی کسب نموده و به مصرف برسانند .

در مورد هزینه ها نیز ماده واحده بودجه ای هرسال ، به دولت اجازه پرداخت و تعهد اعتبارات بر مبنای تحصیص را می دهد .

8- درآمدهای اختصاصی

در بودجه های سالانه درآمدها و هزینه های تحت عنوان درآمدهای اختصاصی پیش بینی و منظور می شود که بنا به تعریف قانون محاسبات عمومی کشوری عبارتند از :" درآمدهائی که به موجب قانون برای مصرف خاص در بودجه منظور می شود " . این درآمدها به دلیل نبود تعریف مشخص و معین برای تخصیص ، به مصرف هزینه های جاری و سرمایه ای می رسد و در نتیجه باعث عدم شفافیت هزینه های سرمایه گذاری و جاری دولت می شود .عمده ترین رقم بودجه از محل درآمدهای اختصاصی ، متعلق به سازمان تامین اجتماعی است.به عنوان مثال: در قانون به وزارت بهداشت اجازه داده شده تا بابت ارائه برخی خدمات نسبت به اخذ درآمدهایی اقدام و نتیجه را به حساب درآمدهای اختصاصی خود واریز نماید تا در بین دانشگاههای علوم پزشکی توزیع شود و به مصرف هزینه های جاری پرسنلی آنها برسد.

9- تخصیص اعتبارات

مرحله نهایی اجرای فرآیند بودجه ای، دستگاه های اجرایی به منابع مالی مصوب از طریق تخصیص تدریجی اعتبارات است. در این مرحله است که قسمتی از منابع مصوب برای انجام هزینه ها در اختیار دستگاههای اجرایی قرار میگیرد. زیرا طبق قانون وجود و تصویب اعتبار به تنهایی حقی برای دستگاهها و اشخاص حقیقی و حقوقی ایجاد نمیکند.هدف از تخصیص اعتبار در صورت کلی آن ، تطبیق فرآیند دریافت ها و پرداخت های دولت و جلوگیری از بروز بحرانهای مالی ناشی از عدم تقارن زمانی تحقق منابع و تقاضا برای مصارف است. علاوه بر این روش تخصیص به رعایت اولویت در هزینه هاو گزارش گیری از چگونگی پیشرفت برنامه ها و عملیات اجرایی کمک میکند و زمینه نظارت حین اجرا را فراهم میسازد که البته موازین لازم برای استفاده از قاعده تخصیص اعتبار در بودجه ریزی ایران وجود ندارد.

در چنین شرایطی تخصیص اعتبار از دیدگاه دستگاههای اجرایی مرحله ای صرفا اداری برای دستیابی به منابع مالی و عملکرد آن در مجموع معطوف اقتدار سیاسی و توان توجیهی دستگاهها خواهد بود . از دیدگاه دستگاههای تخصیص دهنده نیز تخصیص اعتبار فرآیندی که به کمک آن میتوان مشکلات مربوط به نارسایی های منابع نسبت به مصارف مدیریت کرده و برای تسهیل گذران هر یک از دستگاههای اجرایی با رعایت ملاحظات سیاسی و مسائل مربوط به نیروهای انسانی شاغل سهمی از منابع ملی را در اختیار آنها قرار داد.

10- مدیریت اجرایی

عملیات اجرایی طرحهای عمرانی معمولا به یکی از دو شیوه زیر انجام میپذیرد:

1- عقد قرارداد پیمانکاران

2- امانی

در اجرای طرحها بر اساس انعقاد قرارداد با پیمانکاران ، عدم امکان تامین قطعی اعتبار لازم برای دوران اجرا یا مشخص نبودن نیازهای اعتباری و ... در طرحهای فاقد گزارشهای جامع توجیهی و فنی سبب طولانی شدن زمان اجرا و افزایش اعتبار ناشی از تعدیل بهای قرارداد ها یا هزینه های سایر عملیات اجرایی می شود؛ اگر چه تغییر مشخصات یا سازمان اجرایی از این جهت تاثیر ویژه ای خواهد داشت.

توجیه اصلی و اساسی در اجرای امانی طرحها رعایت صرفه و صلاح دولت در انجام هزینه هاست از این رو تصمیم گیری در مورد اجرای امانی عملیات باید مبتنی بر شاخصهای روشنی از چگونگی اجرای عملیات و هزینه های آنها باشد و از طرفی اجرا نیز به طور معمول بر عهده دستگاههای اجرایی قرار میگیرد.در شیوه امانی ضمن نادیده ماندن ضرورت پاسخگویی و مسولیت اجرایی در اغلب موارد با تغییر مشخصات یا شیوه های اجرایی نیز همراه باشد و سرانجام پس از اجرای امانی عملیات ، نیروی انسانی شاغل و تجهیزات و ماشین آلات مربوط به دستگاههای مجری انتقال میابد در راستای وظایف جاری و مستمر آنها مورد بهره برداری قرار می گیرند.

تهیه کنندگان:

بابک جامعی

محبوبه دلیری

ملیحه ملااحمدی

بررسی برشهای اطلاعاتی و مبانی مقرراتی بودجه

مطالب مشابه :

تعریف مهندسی عمران

مهندسی عمران (تعریف وهدف)

حسابداری دولتی

تعریف مهندسی عمران

تعریف برآورد

آموزش مدیریت پروژه در طرح های عمرانی

بررسی برشهای اطلاعاتی و مبانی مقرراتی بودجه